Como señala González Méndez, "la propia noción de ciclo, aplicada a la vida del presupuesto, hace referencia a una secuencia de fases, sistemáticamente interrelacionadas y temporalmente delimitadas". De esta manera, el ciclo presupuestario o, lo que es lo mismo, los distintos momentos que configuran temporalmente el régimen jurídico de la institución presupuestaria, consta de cuatro fases: la elaboración, la aprobación, la ejecución y el control. Dada su extensión, el estudio de estos períodos se va a llevar a cabo a lo largo de cuatro Lecciones, de manera que en ésta se analizarán las cuestiones fundamentales que plantean la elaboración de los presupuestos y la aprobación de las Leyes de Presupuestos, y en las otras tres se abordarán su ejecución y el control de la actividad presupuestaria.

Las dos primeras fases del ciclo presupuestario, que son las que se estudian, pueden contemplarse, de forma resumida, en el siguiente cuadro:

Fuente: Libro Azul. Proyecto. Presupuestos Generales del Estado 2010. Introducción y Estructuras Presupuestarias. Ministerio de Economía y Hacienda, 2010.

En el ciclo presupuestario se pone de manifiesto la existencia de un cúmulo de competencias atribuidas tanto al poder ejecutivo como al poder legislativo, lo que es nota distintiva de la materia presupuestaria frente a otras esferas del poder público. En materia presupuestaria se da una función compartida entre el Gobierno y el Parlamento, puesto que sin la actuación de ambos la actividad de gasto público no sería posible. Así, básicamente, las fases de elaboración y ejecución del Presupuesto corresponden al poder ejecutivo, mientras que las fases de aprobación y control corresponden al poder legislativo. Sin perjuicio de lo cual, ejercen funciones de control, en la fase de ejecución, la propia Administración a través de la Intervención General de la Administración del Estado, y también un ente jurisdiccional externo como es el Tribunal de Cuentas, contemplado en el artículo 136 de la CE como órgano supremo de fiscalización de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del resto del sector público.

Siguiendo al Seminario de Derecho Financiero de la Universidad de Madrid, los criterios fundamentales sobre los que se asienta el esquema de competencias que se desenvuelven en el ciclo presupuestario son:

- La separación de funciones dentro de cada fase, de forma que los encargados de llevarlas a cabo no se inmiscuyan en las que no les corresponden.

- La coordinación de funciones, esto es, cada fase del ciclo presupuestario no queda independizada absolutamente del resto, sino que ha de estar íntimamente ligada con la anterior y la siguiente.

- Y la irrenunciabilidad de competencias. Los órganos del Estado no pueden hacer dejación de sus funciones en favor de los demás, ni intercambiar las competencias que les corresponden dentro del ciclo presupuestario.

La elaboración de los presupuestos consiste, en rigor, en la elaboración del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado, es decir, en su preparación y redacción. De acuerdo con el apartado 1 del artículo 134 de la CE, "corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado..."; y según el apartado 3 de este mismo precepto constitucional, "el Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior", por lo tanto, antes del 1 de octubre del año anterior al que deban surtir efectos y aplicarse los presupuestos a aprobar.

La elaboración de los Presupuestos Generales del Estado tiene tres referentes previos previstos en el ordenamiento jurídico, y cuya función es facilitar o garantizar el cumplimiento de las exigencias que derivan del principio de estabilidad presupuestaria. Son concretamente éstos:

1.º El escenario presupuestario plurianual.

2.º Los objetivos de estabilidad presupuestaria.

3.º El límite del gasto no financiero del Presupuesto del Estado (administración general y órganos constitucionales), que se aprueba junto con los objetivos de estabilidad presupuestaria.

El primer referente, el escenario presupuestario plurianual, plasma para el ámbito estatal la obligación prevista en el artículo 4 del TRLGEP de elaborar los presupuestos del sector público en un marco plurianual compatible con el principio de anualidad que rige su aprobación y ejecución:

- Está regulado en los artículos 28 a 31 de la LGP y en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda que establece normas para su elaboración, comprende tres ejercicios y constituye la programación plurianual de la actividad financiera del sector público administrativo estatal.

- Su elaboración, que debe respetar el objetivo de estabilidad presupuestaria del Estado y de la Seguridad Social, está atribuida al Ministerio de Economía y Hacienda. El Ministerio dará cuenta del mismo al Consejo de Ministros, antes de la aprobación del Proyecto de Ley de PGE de cada año, incluyendo, en su caso, las actualizaciones de las previsiones del escenario presupuestario aprobado en el ejercicio anterior.

-Define los equilibrios presupuestarios básicos, la previsible evolución de los ingresos y los compromisos de gasto asumidos. Y, además, determina los límites que la acción de Gobierno debe respetar en sus decisiones con incidencia presupuestaria.

-Contendrá un escenario de ingresos y un escenario de gastos. El escenario de ingresos incluirá la distribución orgánica estructurada por categorías económicas de los recursos disponibles. Deberá tener en cuenta los efectos tendenciales de la economía, los coyunturales que puedan estimarse y los derivados de los cambios previstos en la normativa que los regula. El escenario de gastos asignará los recursos disponibles atendiendo a las prioridades establecidas para la realización de las distintas políticas de gasto público. Tendrá en cuenta las obligaciones que venzan en el período a considerar y los compromisos de gasto existentes que puedan originar obligaciones con vencimiento en dicho período. Este escenario de gastos se desarrollará en programas plurianuales, referidos también a los tres ejercicios siguientes. Cada centro gestor de gasto elaborará sus propios programas plurianuales que se integran en los programas plurianuales de cada Ministerio, que serán remitidos anualmente al Ministerio de Economía y Hacienda para que elabore con ellos el escenario presupuestario plurianual de gastos.

La elaboración anual de los Presupuestos Generales del Estado se adecuará al escenario presupuestario plurianual y atenderá a la consecución de los objetivos establecidos en los programas plurianuales de los distintos departamentos ministeriales. Es más, las asignaciones presupuestarias de los centros gestores de gastos se efectuarán tomando en cuenta, entre otras cosas, el nivel de cumplimiento de los objetivos de ejercicios anteriores.

El segundo referente en la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado son los objetivos de estabilidad presupuestaria. El primer semestre de cada año el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda y previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local, acordará los objetivos de estabilidad presupuestariaexpresados en términos de PIB nacional, para los tres ejercicios siguientes, diferenciando entre:

a) El objetivo global del sector público español.

b) El objetivo del Estado, comprende la Administración General del Estado, los Organismos Autónomos y demás entes públicos dependientes de aquélla que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales, así como los órganos con dotación diferenciada en los PGE;

c) El objetivo de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social;

d) El objetivo del conjunto de las Comunidades Autónomas, incluyendo la Administración de las Comunidades Autónomas, así como los entes y organismos públicos dependientes de aquélla, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales; y

e) El objetivo del conjunto de las Entidades Locales, incluyendo la Administración de las Entidades Locales, los Organismos autónomos y los entes públicos dependientes de aquéllas, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales.

Los objetivos de estabilidad cíclicos (Estado, CCAA y Grandes Municipios) se fijarán atendiendo al informe del Ministerio de Economía y Hacienda sobre la posición cíclica de la economía española. Y los objetivos de estabilidad presupuestaria de la Seguridad Social se fijarán atendiendo a las previsiones de evolución demográfica y económica a medio y largo plazo.

El acuerdo del Consejo de Ministros con el objetivo de estabilidad presupuestaria y el informe del Ministerio de Economía y Hacienda mencionado más arriba sobre la situación cíclica de la economía se remitirá a las Cortes Generales, que deberán aprobarlo. Los objetivos de estabilidad presupuestaria aprobados serán un referente previo ineludible en la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado.

El tercer y último referente previo en la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado es el límite del gasto no financiero del Presupuesto del Estado. El acuerdo del Consejo de Ministros con los objetivos de estabilidad presupuestaria también fijará el límite máximo anual del gasto no financiero del Presupuesto del Estado, y deberá ser asimismo aprobado por las Cortes Generales (artículo 12 del TRLGEP).

Examinados los referentes previos, procede describir los hitos más relevantes del procedimiento de elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, que deberá respetar las reglas previstas, con carácter general, en el artículo 36, apartados 2 a 5, de la LGP, y, además, su desarrollo reglamentario en la Orden Ministerial que aprueba cada año el Ministro de Economía y Hacienda con normas sobre la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio siguiente. Existe además una Orden Ministerial que aprueba el Ministerio de Trabajo e Inmigración con normas para elaborar los Presupuestos de la Seguridad Social para el ejercicio siguiente. Con este marco normativo pueden diferenciarse tres fases en el procedimiento de elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado: la proposición de anteproyectos parciales; la formación del anteproyecto de ley; y la aprobación del proyecto de ley.

- La primera fase es la de proposición de anteproyectos parciales.

Los ministerios y los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado remitirán al Ministerio de Economía y Hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los límites que las directrices de distribución de gasto hayan establecido. Estas directrices se determinarán por el Ministerio de Economía y Hacienda, para lo cual se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto, que deberá respetar las prioridades, límites y objetivos de política presupuestaria que los presupuestos deban cumplir.

Del mismo modo, los distintos ministerios remitirán al de Economía y Hacienda las propuestas de presupuestos de ingresos y gastos de cada uno de los organismos autónomos y otras entidades a ellos adscritos.

Asimismo, los ministerios deberán remitir al de Economía y Hacienda las propuestas de presupuestos de operaciones corrientes y de operaciones de capital y financieras de las entidades públicas empresariales, de las sociedades mercantiles estatales y de las fundaciones del sector público estatal que dependan funcionalmente de cada uno de ellos, acompañadas de la documentación a que se refiere el artículo 29 de la LGP.

Estas propuestas y el resto de la documentación necesaria para elaborar los Presupuestos Generales del Estado se remitirán al Ministerio de Economía y Hacienda normalmente antes del 1de mayo.

- La segunda fase es la de formación del anteproyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado.

La Dirección General de Presupuestos elaborará los estados de gastos y de ingresos del anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado. Para elaborar los estados de gastos tendrá en cuenta las orientaciones de política económica, las prioridades formuladas por la Comisión de Políticas de Gasto, los estudios de asignación de recursos efectuados por las Comisiones de Análisis de Programas y las propuestas remitidas por los distintos centros gestores. Para elaborar los estados de ingresosatenderáa las previsiones, propuestas y evaluaciones efectuadas por la Comisión de Ingresos. Una vez elaborados los estados de gastos e ingresos se elevaránal Ministerio de Economía y Hacienda.

La Dirección General de Presupuestos también elaborará el anteproyecto de presupuesto del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, a partir de las propuestas remitidas por el Ministerio de Sanidad y Política Social. Formados ambos anteproyectos, la Dirección General de Presupuestos los enviará al Ministerio de Trabajo e Inmigración para su integración en el anteproyecto de presupuesto de la Seguridad Social.

Por su parte, el Ministerio de Trabajo e Inmigración unirá los anteproyectos de presupuestos del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales a los del resto de las Entidades Gestoras, Servicio Común y Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales para formar el anteproyecto de presupuesto de la Seguridad Social, que se remitirá al Ministerio de Economía y Hacienda para que ambos Ministros lo eleven conjuntamente al Gobierno para su aprobación e inclusión en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado.

Corresponde al Ministro de Economía y Hacienda, de acuerdo con el artículo 36.5 de la LGP, elevar al Gobierno el anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, normalmente antes del 15 de septiembre.

- La tercera y última fase es la de aprobación del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado.

El proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado será aprobado por el Consejo de Ministros, incluyendo el articulado, los correspondientes anexos y los estados de ingresos y de gastos. Una vez aprobado será remitido a las Cortes Generales antes del día 1 de octubre del año anterior al que se refiera, acompañado de la siguiente documentación complementaria: las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales; las memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, con especificación de las principales modificaciones que presenten en relación con los vigentes; un anexo con el desarrollo económico de los créditos, por centros gestores de gasto; un anexo, de carácter plurianual, de los proyectos de inversión pública, que incluirá su clasificación territorial; la liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la liquidación del ejercicio corriente; las cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior, los estados consolidados de los presupuestos; un informe económico y financiero, y una memoria de los beneficios fiscales.

La fase de aprobación del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado se desarrolla en las Cortes Generales, y siguiendo a Rodríguez Bereijo tres son las principales consecuencias que se desprenden de la aprobación parlamentaria, a las que se hace referencia a continuación.

En primer lugar, asegura el control democrático de los presupuestos por el máximo órgano representativo de los ciudadanos. Los derechos de los ciudadanos frente al ejercicio del poder financiero no estarían suficientemente garantizados si no se asegurase que la aprobación del destino de los gastos públicos se realiza precisamente por sus representantes legítimos, elegidos por quienes, en definitiva, han de soportar la financiación de esos gastos. Esta consideración permite conectar la aprobación del presupuesto en la actualidad y el principio de autoimposición que, históricamente, fue el fundamento o justificación inicial del tributo y del presupuesto como instituciones jurídicas.

En segundo lugar, habilita al Ejecutivo para actuar en materia de gasto público, según ordena el artículo 133.4 de la CE ("las Administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes") al configurar el principio de legalidad financiera en la vertiente del gasto público.

Y en tercer lugar, corresponsabiliza o compromete al Parlamento en la política del Gobierno. La negativa a la aprobación del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado enviado por el Gobierno denotaría la falta de compromiso del Parlamento en la política del Gobierno, que desembocará en la propuesta de uno nuevo o en la disolución de las Cortes Generales y la convocatoria de nuevas elecciones.

Los Presupuestos Generales del Estado se aprueban por una ley de rango ordinario con algunas particularidades que se plasman: en la existencia de limitaciones a la iniciativa legislativa presupuestaria y en la propia tramitación parlamentaria del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado.