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Sentencia T.S. (Sala 3) de 16 de febrero de 2012


 RESUMEN:

Sanciones administrativas: Imposición de una sanción a entidad mercantil por la comisión de infracción grave en materia forestal y de prevención ambiental. Cambio de uso forestal sin autorización. Transformación de suelo forestal en agrícola sin evaluación de impacto ambiental. Quema y arranque de especies forestales. Anulación de la sanción por la sentencia de instancia. Estimación del recurso de casación. Retroacción de actuaciones. Imposibilidad de declarar la existencia de fraude de ley o la caducidad del expediente administrativo sancionador.

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Febrero de dos mil doce.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación número 1810/2009 interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y asistida por el Letrado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 30 de enero de 2009 (recurso contencioso-administrativo 163/2007). Se ha personado como parte recurrida la entidad HERMANOS OCAÑA HOYOS, S.L. representada por el Procurador D. Norberto Pablo Jerez Fernández.


ANTECEDENTES DE HECHO


 
Primero.-La Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó sentencia con fecha 30 de enero de 2009 (recurso contencioso-administrativo 163/2007) en la que se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad HERMANOS OCAÑA HOYOS, S.L. contra la desestimación presunta del recurso de reposición, interpuesto el 28 de octubre de 2004, contra la resolución de la Delegación de Sevilla de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 12 de mayo de 2006, frente a la que se interpuso recurso de alzada no resuelto expresamente, y por la que se imponía a la mencionada entidad una sanción por infracción grave en materia forestal y de prevención ambiental; sin hacer especial pronunciamiento sobre las costas.

Segundo.-La sentencia recurrida, en su fundamento jurídico primero, fija el objeto del recurso y expone los hechos que determinaron la imposición de la sanción, en los siguientes términos:

" (...) PRIMERO.- El recurso se interpuso el día 19 de Febrero de 207 contra Resolución de 12 de mayo de 2006 de la Delegación de Sevilla de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía frente a la que se interpuso recurso de alzada n resuelto expresamente, y por la que se imponía una sanción por infracción grave en materia forestal y de prevención ambiental.

Los hechos presuntamente cometidos por la demandante son: quema y arranque de ejemplares de especies forestales, acebuches y distintas especies de matorral noble mediterráneo (lentisco, palmito, esparraguera, tomillo, retama) en 80 Ha, la roturación de 80 Ha, de terrenos forestales, el cambio de uso forestal de 80 Ha y la corta de arbolado para el cambio de uso del suelo de forestal agrícola sin someterse previamente a la evaluación de impacto ambiental en una superficie de 80 Ha. Todo ello en la finca "Cortijo Aranjuez" de Alcalá del Río (Sevilla). Así se detalla en la resolución citada; el procedimiento trae causa, según la misma resolución de otro incoado con anterioridad que fue archivado por caducidad por transcurso de diez meses (Exp. 591/2004) ";.

En el fundamento segundo la Sala de instancia examina la excepción de inadmisibilidad opuesta por la parte recurrida por no haber acreditado la parte actora la adopción del acuerdo de interposición del recurso por el órgano competente. La sentencia rechaza la excepción por las siguientes razones:

" (...) SEGUNDO.- Opone la demandada la inadmisibilidad del recurso por no acreditar que se haya adoptado el acuerdo de interposición de recurso por el órgano social competente (art 69 b) de la ley Jurisdiccional).

No puede prosperar la excepción. Como con acierto se alega en las conclusiones, se ha aportado la escritura de poder del administrador único de la sociedad en la que éste otorga poder al Procurador para actuar en nombre y representación de la sociedad ante los Tribunales. Siendo el giro ordinario de una sociedad la actuación en defensa de sus intereses, es obvio que quién como administrador único otorgó poderes a un Procurador para su actuación ante los Tribunales, estaba actuando dentro de sus facultades. Siendo, además, la actuación procesal postulada en defensa de intereses propios -se trata de impugnar una sanción económica- ninguna duda cabe de que el requisito del artículo 45 de la ley jurisdiccional se ha cumplido y por ello no puede prosperar la excepción ";.

En el fundamento tercero, la sentencia analiza la cuestión relativa a la alegada caducidad del expediente sancionador SE/2005/426; y concluye que este procedimiento se encuentra caducado pues fue iniciado en julio de 2005, casi un año más tarde de la incoación de un expediente sancionador anterior (SE/2004/591) del que trae causa, y, como quiera que los expedientes caducados no interrumpen la prescripción (artículo 92 de la Ley 30/1992), en virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 2/1992, Forestal de Andalucía. Esta conclusión se razona en la sentencia del modo siguiente:

" (...) TERCERO.- Sostiene el demandante que caducado aquél expediente no cabe reiniciar otro con el mismo fin sancionador porque conforme a la ley forestal (art. 93) ha caducado la acción de la administración para perseguir la infracción.

En efecto dispone el último apartado del artículo citado: "Caducará la acción para perseguir la infracción cuando, conocida por la Administración su existencia y finalizadas las diligencias dirigidas al esclarecimiento de los hechos, hubieran transcurrido seis meses sin que la autoridad competente ordene incoar el oportuno procedimiento o, iniciado el procedimiento sancionador, transcurran seis meses sin actividad de la Administración."

En el caso presente resulta indubitado, por admitirlo la administración que el segundo expediente trae causa del primero, que el primero se inició en julio de 204 y el segundo en julio de 2005; casi un año exactamente después. Como quiera que los expedientes caducados no interrumpen la prescripción (art. 92 Ley 30/92), sería de aplicación el precepto citado de la ley forestal. La administración no puede iniciar otro expediente, pues su acción ha para perseguir la infracción ha caducado ";.

En los siguientes apartados de la sentencia (fundamentos cuarto y quinto) la Sala de instancia señala que la Administración autonómica inició el segundo expediente administrativo sancionador en base a la normativa estatal (Ley 43/2003, de Montes) con la intención de evitar la aplicación del artículo 93 de la Ley 2/1992, forestal andaluza y con ello impedir la caducidad del procedimiento. La Sala sentenciadora invoca el artículo 6.4 del Código Civil pues considera que la aplicación de la normativa estatal en el segundo procedimiento no se debió a una mayor precisión en la calificación de los hechos sino a un intento de eludir la aplicación de la norma autonómica que conlleva la caducidad del procedimiento. Lo explica la sentencia en los siguientes términos:

" (...) CUARTO.- Opone la demandada que el segundo expediente se ha seguido conforme a otra normativa, la ley de montes, 43/2003 art. 67, c),f) y a) que establece otros plazos de prescripción.

Sin embargo, basta la lectura del artículo 76 de la ley forestal de Andalucía, la primeramente aplicada en el expediente caducado, para comprobar que la actuación imputada a la demandante tiene teórico encuadre en dicho precepto. Que estos mismos hechos puedan tener encuadre en la ley de montes no es lo que inicialmente estimó más correcto la administración pero, en todo caso, no obsta a que se considere que en el segundo procedimiento se ha utilizado la ley de montes con el fin de evitar los efectos de caducidad derivados de la aplicación de la ley especial directamente aplicable: la forestal.

Quinto.-Dice la Ley de montes (art. 67) "A los efectos de esta Ley, y sin perjuicio de lo que disponga al respecto la legislación autonómica, se consideran infracciones administrativas las siguientes:

El cambio de uso forestal sin autorización.

c) La quema, arranque o inutilización de ejemplares arbóreos de especies forestales, salvo casos excepcionales autorizados o de intervención administrativa, justificados por razones de gestión del monte.

f) La modificación sustancial de la cubierta vegetal del monte sin la correspondiente autorización.

Y dice el artículo 76 de la ley forestal andaluza:

"Son igualmente infracciones las actuaciones en los terrenos forestales para los que esta Ley o las Planes de Ordenación de Recursos Naturales requieran autorización y no haya sido obtenida; concretamente

1.º El cambio de cultivo de forestal a agrícola y los cambios de uso forestal.

2.º La corta, quema, arranque o inutilización de las especies arbóreas o arbustivas que reglamentariamente se determinen.

3.º La roturación de terrenos forestales o cualquier otra actuación sobre los mismos que produzca o pueda ocasionar procesos de erosión.

4.º El desbroce, la poda u otras tareas selvícolas.

5.º La sustitución de las especies principales en las masas arboladas y las reforestaciones.

6.º Los aprovechamientos principales o secundarios.

8.º La ocupación de montes públicos.

9.º La realización, sin autorización, de vertidos de materiales sólidos o líquidos que puedan producir alteraciones en el medio natural."

Destacamos en negrillas los supuestos prácticamente idénticos; en cuanto al tercer apartado aplicado de la ley de montes, no cabe duda de que tiene encuadre en los restantes apartados del artículo 76 de la ley forestal.

La aplicación de la ley de montes en el segundo procedimiento podemos decir que no es tanto una calificación de los hechos más acertada -como sostiene la administración- sino un intento de eludir la norma jurídica aplicable al caso -que conlleva la caducidad de la acción- y no debe ser amparada judicialmente (art. 6.4 Código Civil); La consecuencia es que no se puede impedir la aplicación de la norma que se trata de eludir.

Es verdad que en el mismo procedimiento la administración no ha cambiado la norma legal aplicada: el cambio ha sido al iniciar el segundo: en el primer procedimiento la ley forestal y en el segundo la ley de montes. Ese cambio no aparece motivado ya que los hechos por una parte tienen encuadre, como hemos visto, en la ley forestal, y por otro lado, la Administración no ha introducido hechos nuevos que pudieran aconsejar una mejor calificación al amparo de otras normas. Así las cosas, paree que lo único que ha existido ha sido el afán de eludir la aplicación de una norma legal que conllevaba la caducidad de la acción. Empeño que, como hemos dicho también, no puede ser amparado por el Tribunal en aplicación del artículo 6.4 del Código Civil. El recurso, ha de ser estimado";.

Por todo ello, la Sentencia de instancia estima el recurso contencioso-administrativo y anula la resolución sancionadora impugnada.

Tercero.-La representación de la Junta de Andalucía preparó recurso de casación contra la sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 18 de junio de 2009 en el que formula tres motivos de casación, el primero y el tercero al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y segundo por el cauce del artículo 88.1.c) de dicha Ley. El enunciado y contenido de tales motivos de casación es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción de los artículos 45.2.d/ y 69.b/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de la jurisprudencia aplicable -cita sentencia de esta Sala de 23 de diciembre de 2004 (casación 4989/2001), pues la sentencia rechaza la inadmisibilidad del recurso planteada por la demandada porque confunde el poder general para pleitos que se otorga al Procurador con la voluntad societaria para impugnar ante los Tribunales el acto recurrido, requisito éste que no se ha cumplimentado en las actuaciones de instancia, por lo que procedía la inadmisión del recurso contencioso-administrativo.

2. Infracción de los artículos 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 24 y 120.3 de la Constitución, así como de la jurisprudencia que cita, por ausencia de motivación e incongruencia omisiva de la sentencia, pues la Sala de instancia examina la resolución sancionadora impugnada únicamente en relación a la infracción tipificada en la Ley de Montes 43/2003, y no analiza la infracción y la sanción impuesta en materia de prevención ambiental (artículo 8.bis del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental) que también forma parte de la resolución sancionadora impugnada.

3. Infracción de los artículos 132.1 de la Ley 30/1992 y 6.4 del Código civil, al aplicar la sentencia de forma impropia al caso examinado la figura del fraude de ley, pues no cabe calificar de fraudulenta o desviada la actuación de la Administración que no hace sino ejercitar la potestad sancionadora que le viene atribuida por una norma con rango de Ley. La sentencia debió analizar por ello la corrección jurídica de la actuación impugnada, que consistió en la imposición a la actora de una sanción prevista en una ley estatal por haberse apreciado la comisión de una conducta tipificada como infracción por dicha ley estatal y en base a uno hechos que no son los mismos que se imputaban en el procedimiento anterior, y no habiendo prescrito la infracción a tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 43/2003, de Montes.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y desestime el recurso contencioso-administrativo, confirmando el acto administrativo impugnado.

Cuarto.-Por Providencia de la Sección Primera de esta Sala de 30 de noviembre de 2009 se acuerda admitir el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, conforme a las reglas del reparto de asuntos.

Quinto.-Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 21 de enero de 2010 se acordó dar traslado del escrito de interposición del recurso a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición.

La representación de la entidad Hermanos Ocaña Hoyos, S.L. -demandante en el proceso de instancia y personada en casación como parte recurrida- presentó escrito con fecha 12 de marzo de 2010 en el que manifiesta su oposición a los motivos de casación aducidos y termina solicitando la desestimación del recurso, confirmando la sentencia recurrida, con imposición de las costas a la recurrente.

Sexto.-Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 14 de febrero de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas, Magistrado de la Sala


FUNDAMENTOS DE DERECHO


 
Primero.-El presente recurso de casación n.º 1810/09 lo dirige la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 30 de enero de 2009 (recurso contencioso-administrativo 163/2007), en la que se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Hermanos Ocaña Hoyos, S.L. contra la desestimación presunta del recurso de reposición, interpuesto el 28 de octubre de 2004, contra la resolución de la Delegación de Sevilla de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 12 de mayo de 2006, frente a la que se interpuso recurso de alzada no resuelto expresamente, y por la que se imponía a la mencionada entidad una sanción por infracción grave en materia forestal y de prevención ambiental.

En el antecedente segundo hemos dejado señalada la controversia planteada en el proceso de instancia así como las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a analizar los motivos de casación aducidos, cuyo contenido ha quedado indicado en el antecedente tercero.

Segundo.-En el primer motivo de casación se reprocha a la sentencia de instancia la infracción de los artículos 45.2.d/ y 69.b/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de la jurisprudencia aplicable -se cita sentencia de esta Sala de 23 de diciembre de 2004 (casación 4989/2001)- al no haber declarado la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo que había sido planteada; y ello -según la Administración autonómica- por haber confundido la sentencia el poder general para pleitos que se otorga al Procurador con la voluntad societaria para impugnar ante los Tribunales el acto recurrido, requisito éste que no se ha cumplimentado en el caso presente.

El motivo de casación no puede ser acogido.

La sentencia de instancia no incurre en la confusión que le reprocha la recurrente pues si la Sala de instancia rechaza la causa de inadmisibilidad no es porque el poder al Procurador fuese suficiente sino porque dicho poder había sido otorgado por el administrador único de la sociedad, y porque se trataba de una actuación llevada a cabo en el giro ordinario de una sociedad en defensa de sus intereses, impugnando una sanción de carácter económico.

En efecto, el órgano competente de una Sociedad de Responsabilidad Limitada es el administrador único, que ostenta legalmente la representación de ésta (artículos 62 y 63.1 de la Ley de Sociedades de Responsabilidad Limitada), y extiende su representación a todos los actos comprendidos en su objeto social, sin que sea aventurado afirmar, aun sin tener a la vista los estatutos de la sociedad limitada recurrente, que así es en este caso por ser objeto de cualquier sociedad mercantil la defensa de sus intereses económicos, como, en definitiva, pretende ahora al combatir una sanción económica por infracción grave en materia forestal y de prevención ambiental. En esta línea de razonamiento puede verse la sentencia de este Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2007, recurso de casación 6578/2003, F.º J.º segundo).

Tercero.-En el segundo motivo de casación la Administración recurrente denuncia la ausencia de motivación e incongruencia omisiva de la sentencia -se invocan como vulnerados los artículos 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 24 y 120.3 de la Constitución, así como la jurisprudencia que cita- pues la Sala de instancia se ha limitado a examinar la resolución impugnada en lo que se refiere a la infracción tipificada en la Ley de Montes 43/2003, dejando sin analizar la infracción y sanción impuesta en materia de prevención ambiental (artículo 8 bis del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental) que también forma parte de la resolución sancionadora impugnada.

El motivo de casación debe ser estimado. Ahora bien para una adecuado entendimiento del razonamiento en el que se sustenta esta conclusión procede que expongamos brevemente, en primer lugar, el iter procedimental del expediente sancionador que nos ocupa.

-- En octubre del año 2003 se iniciaron actuaciones previas a la incoación de un primer procedimiento sancionador con el objeto de determinar si concurrían circunstancias que justificasen su iniciación.

-- Las denuncias formuladas, informes emitidos y las actas de inspección ponían de manifiesto que en la finca "Cortijo de Aranjuez" en Alcalá del Río se había procedido a la corta de arbolado (acebuchal) para la transformación del uso del suelo de forestal a agrícola, en una superficie de unas 51 hectáreas, sin previa autorización administrativa ni evaluación de impacto ambiental (folios 1 a 46 del expediente administrativo).

-- Por ello, el 21 de julio de 2004 se acordó la incoación del expediente sancionador SE/2004/591/GC/PA (folios 47 a 53 del expediente), en el que la imputación se dirige contra la entidad Hermanos Ocaña Hoyos, S.L. En cuanto a las calificaciones jurídicas y sanciones que pudieran corresponder, se hacía referencia a la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía, Reglamento Forestal de Andalucía aprobado por Decreto 208/1997, de 9 de septiembre, y Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental.

-- El 22 de junio de 2005 se declaró la caducidad del procedimiento y el archivo de las actuaciones, por haber transcurrido el plazo de 10 meses previsto en el Anexo I de la Ley 9/2001, de 12 de julio, por la que se establece el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantías procedimentales para los ciudadanos en la Comunidad Autónoma de Andalucía (folio 133 del expediente administrativo).

-- El 19 de julio de 2005 se acordó la iniciación de un segundo procedimiento administrativo sancionador (expediente SE/2005/426). En el acuerdo de inicio del expediente se hacía referencia a las denuncias e informes en las que se basaba el anterior expediente caducado; y en relación a la calificación jurídica de los hechos y sanciones que pudieran corresponder se aludía a la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía, el Reglamento Forestal de Andalucía aprobado por Decreto 208/1997, de 9 de septiembre y el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental. Además, se indicaba que el plazo máximo para resolver y notificar era de diez meses a tenor de lo dispuesto en la Ley andaluza 9/2001, de 12 de julio, a la que antes hemos hecho referencia (folios 139 a 155 del expediente administrativo).

-- Este segundo expediente finalizó con la resolución sancionadora de 12 de mayo de 2006 de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, recurrida en alzada y luego en vía jurisdiccional, y a la que se refiere la sentencia aquí recurrida. En dicha resolución (folios 272 a 280 del expediente) se dice expresamente que este segundo procedimiento "trae causa del incoado contra la misma entidad con el número SE/2004/591 que fue archivado por caducidad al haber superado el plazo de 10 meses establecido para su resolución y notificación" . En relación a la competencia de la Consejería se invocan los Decretos autonómicos 208/1997, 6/2000 y 179/2000 (FFJJ.º I); en la calificación de las infracciones se recoge la normativa de la Ley estatal 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, y el Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación Ambiental; en relación a la restauración del daño, los artículos 130.2 de la Ley 30/1992 y 99.3 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía, a la que se alude de forma genérica junto con el Decreto autonómico 208/1997, de 9 de septiembre, al final de su fundamentación jurídica. Por último, se acuerda la imposición de "dos sanciones de multa" a la entidad la entidad Hermanos Ocaña Hoyos, S.L., la primera de ellas por importe de 150.253 euros, como responsable de las "infracciones cometidas en materia forestal" consistentes en la corta y arranque de ejemplares arbóreos, especies arbustivas o de matorral, roturación de terrenos, con objeto de cambio de uso forestal sin autorización administrativa; y la segunda por importe de 400.000 euros como responsable de la "infracción cometida en materia de prevención ambiental" consistente en cambio de uso forestal, sin evaluación de impacto ambiental.

Cuarto.-La sentencia recurrida considera que el segundo expediente sancionador también había caducado, pues fue iniciado en julio de 2005, casi un año más tarde de la incoación del primer expediente; y como quiera que los expedientes caducados no interrumpen la prescripción (artículo 92 de la Ley 30/1992) sería de aplicación el artículo 93 de la Ley 2/1992, Forestal de Andalucía, que dispone que "Caducará la acción para perseguir la infracción cuando, conocida por la Administración su existencia y finalizadas las diligencias dirigidas al esclarecimiento de los hechos, hubieran transcurrido seis meses sin que la autoridad competente ordene incoar el oportuno procedimiento o, iniciado el procedimiento sancionador, transcurran seis meses sin actividad de la Administración". Por ello la sentencia concluye afirmando "la caducidad de la acción" para perseguir la infracción.

La aplicación del citado artículo 93 de la Ley 2/1992, Forestal de Andalucía, la justifica la Sala de instancia señalando que en el segundo expediente sancionador la Administración autonómica utilizó la Ley Estatal 43/2003, de Montes, con el objeto de evitar la aplicación de la ley forestal autonómica y eludir con ello la aplicación de la norma que determina la caducidad de la acción (artículo 93 de la Ley 2/1992, Forestal Andaluza), incurriendo con esta forma de proceder en fraude de ley (artículo 6.4 del Código Civil).

Para sustentar ese razonamiento, la Sala de instancia compara las conductas infractoras contempladas por el artículo 67 de la Ley 43/2003, Estatal de Montes y las contempladas en el artículo 76 de la Ley 2/1992, Forestal Andaluza, todas ellas relativas a la primera de las sanciones, esto es, a infracciones cometidas en materia forestal; y concluye que las conductas tipificadas en la ley estatal tienen claro encuadre en la normativa autonómica. Por ello, como decimos, anula la resolución sancionadora, íntegramente, por haber caducado la acción de la Administración para perseguir la infracción y por haber incurrido la Administración autonómica en fraude de ley.

Ahora bien, la Sala de instancia no fundamentó en forma alguna por qué anulaba también la sanción impuesta por la infracción cometida en materia de prevención ambiental, cuya calificación jurídica, como hemos visto, fue la misma en los dos expedientes administrativos incoados y se basó en ambos casos en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, que es una norma estatal.

En este sentido, hemos señalado de forma reiterada que el deber de motivación de las sentencias cumple un doble propósito, de un lado, pone de manifiesto por qué se ha realizado una determinada interpretación y aplicación de la ley de suerte que se permite a los destinatarios conocer y comprender su contenido para su posible impugnación; y, de otro, hace posible comprobar que el razonamiento --o la decisión sin más-- no es arbitraria, caprichosa o irrazonable, cuando sea revisada en vía de recurso (artículo 120.1 de la Constitución y artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).

La sentencia aquí impugnada no cumple la exigencia de motivación de las resoluciones judiciales, de acuerdo con el criterio establecido al respecto por el Tribunal Supremo y por el Tribunal Constitucional en reiteradas sentencias, de las que son buena muestra, respectivamente, la sentencia de esta Sala de 24 de septiembre de 2008 (casación 5949/2004) y la STC 301/2000 de 13 de noviembre, así como las que en ellas se citan, pues anula una sanción administrativa grave, en materia ambiental, por importe de 400.000 euros, sin fundamentar por qué se anula; y sin justificar la aplicación e interpretación del artículo 93 de la Ley 2/1992, Forestal Andaluza, al procedimiento administrativo sancionador en relación con esta segunda sanción.

Quinto.-En el tercer y último motivo de casación, la recurrente invoca la infracción de los artículos 132.1 de la Ley 30/1992 y 6.4 del Código civil, señalando que la sentencia recurrida aplica de forma impropia la figura del fraude de ley, pues, por tratarse del ejercicio por una Administración de la potestad sancionadora que le viene atribuida por una norma con rango de Ley, debe negarse la calificación de fraudulenta o desviada de la actuación de dicha Administración.

El motivo de casación debe ser estimado.

El artículo 6.4 del Código civil establece que "los actos realizados al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico o contrario a él se considerarán ejecutados en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir". El fraude de ley constituye, pues, un acto cuyo resultado está prohibido por una ley pero que se ampara en otra dictada con distinta finalidad.

Como hemos explicado en el fundamento anterior, la Sala de instancia consideró que en el segundo expediente sancionador la Administración autonómica utilizó la Ley Estatal 43/2003, de Montes, con el objeto de evitar la aplicación de la Ley 2/1992, Forestal Andaluza y eludir con ello la aplicación de su artículo 93 que determina la caducidad de la acción para perseguir la infracción. Pues bien, no podemos compartir la conclusión a la que llega la Sala de instancia pues la existencia de fraude de ley requiere la utilización de normas dictadas con finalidad distinta a aquélla para la que fueron dictadas; y en el caso analizado se cuestiona la aplicación de una u otra Ley, estatal o autonómica, ambas referidas a la materia forestal y con el mismo objeto de garantizar la conservación de los montes.

Según hemos visto en el fundamento tercero, el acuerdo de incoación del expediente sancionador la Administración autonómica hacía expresa referencia, en la calificación jurídica de las infracciones y sanciones, a la normativa estatal y también a la normativa autonómica, a las que se refiere también la resolución sancionadora impugnada (véase, en particular, el párrafo anterior a la parte dispositiva del acuerdo). La actuación administrativa gozaba, pues, del correspondiente respaldo legal, estatal y autonómico, por lo que, en lugar de indagar sobre un posible fraude de ley, el debate debería haberse ubicado en otro plano distinto, consistente en determinar, atendiendo al sistema constitucional de distribución de competencias, qué norma -la estatal o la autonómica- resultaba aplicable al caso.

Centrada de ese modo la cuestión, la Sala de instancia debía haber fijado su atención en los preceptos de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, que tipifican las infracciones y regulan las sanciones impuestas en materia forestal, en la Disposición Final Segunda de dicha Ley, que no los incluye entre aquellos que tienen carácter básico, y en el artículo 149.3 de la Constitución. Así, la Sala de instancia debía haber tenido en cuenta que la competencia en materia de montes es una de las asumidas con carácter exclusivo por la Comunidad Autónoma de Andalucía, por lo que, sin perjuicio de la competencia del Estado de dictar legislación de carácter básico en materia de montes (artículo 149.1.23.ª de la Constitución), debe recordarse que la potestad sancionadora -y el procedimiento para su ejercicio- es de carácter accesorio con relación a la competencia material o sustantiva, por lo que debe de atenderse al carácter con que esté atribuida la competencia en materia de montes que, como ya hemos señalado, fue asumida con carácter exclusivo por la Comunidad Autónoma de Andalucía, para determinar la normativa aplicable al procedimiento. Véase en este sentido la sentencia de esta Sala de 2 de marzo de 2009 (casación 9845/2004).

Por tanto, la afirmación de fraude de ley que se hace en la sentencia carece del adecuado respaldo.

Sexto.-Sucede, además, que en el fundamento tercero de la sentencia recurrida la Sala de instancia realiza una interpretación del artículo 93 de la Ley 2/1992, Forestal Andaluza, en relación con el artículo 92.3 de la Ley 30/1992, que no es acorde con la con la regulación que se hace de la caducidad en la normativa básica estatal.

A diferencia de la prescripción, que es causa de extinción del derecho o de la responsabilidad de que se trate, la caducidad a que se refiere el artículo 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, es un modo de terminación del procedimiento por el transcurso del plazo para resolver fijado en la norma, por lo que su apreciación no impide, si no ha transcurrido el plazo establecido para la prescripción de la acción de la Administración para el ejercicio de la potestad sancionadora, la iniciación de un nuevo procedimiento. En este sentido, el artículo 92.3 de la Ley 30/1992 establece que "la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción".

Ello significa, aplicándolo al caso que nos ocupa, que la Administración autonómica puede perseguir las infracciones que se imputan a la entidad Hermanos Ocaña Hoyos, S.L. mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción de la infracción; y, de otra parte, que en el cómputo del plazo de prescripción deben incluirse los meses correspondientes al primer procedimiento, pues, precisamente por haber sido declarada su caducidad, no interrumpe el plazo de prescripción. Pero una cosa es que la tramitación del primer expediente, que se declaró caducado, no interrumpa el plazo de prescripción de la infracción, y otra muy distinta que el tiempo dedicado a aquel procedimiento caducado vuelva a computarse para declarar la caducidad del segundo expediente. Y este es el error en que incurre la sentencia de instancia.

En la secuencia procedimental que hemos relatado en el fundamento tercero puede verse que la Administración autonómica, una vez finalizadas las diligencias preliminares dirigidas al esclarecimiento de los hechos, inició con fecha 21 de julio de 2004 un primer expediente administrativo sancionador que luego fue declarado caducado el 22 de junio de 2005, por el transcurso del plazo de 10 meses previsto en la Ley 9/2001, de 12 de julio; y unas semanas más tarde, el 19 de julio de 2005, inició el segundo expediente sancionador, que finalizó por resolución de fecha 12 de mayo de 2006, es decir, antes del transcurso del plazo para resolver de diez meses establecido en dicha Ley 9/2001. Por tanto, este segundo procedimiento sancionador, en relación a la infracción cometida en materia forestal, que, recordémoslo, es la única analizada por la Sala de instancia, no había caducado. Pero tampoco cabe apreciar la caducidad respecto de la infracción medioambiental, pues, una vez emprendidas de forma conjunta y por una única Administración actuante las dos iniciativas sancionadoras -la forestal y la medioambiental- el principio de unidad del procedimiento obliga a considerarlo este como un todo, sin que pueda fragmentarse o desgajarse su contenido para determinar la caducidad respecto de alguna de las cuestiones que constituyen su objeto.

Séptimo.-Establecido así que la sentencia recurrida debe ser casada, procedería entonces que entrásemos a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.c/ in fine y 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).

Sucede sin embargo, que una parte sustancial de las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos en el proceso de instancia, en particular las relativas al órgano autonómico que tiene la competencia para sancionar y a la tipificación de las conductas por las que se impone la sanción, requieren la interpretación y aplicación de la legislación autonómica, en concreto, de la Ley 2/1992, de 15 de Junio, Forestal de Andalucía.

Y siendo ello así, no procede que entremos a dilucidar ese debate, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/02), siendo lo procedente que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda, en el bien entendido de que no podrá ya apreciar la existencia de fraude de ley ni declarar la estimación del recurso contencioso-administrativo por caducidad del expediente administrativo sancionador, por haber quedado ya resueltas tales cuestiones.

Octavo.-Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede hacer condena en las costas del mismo, a tenor de lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.


FALLAMOS


 
1.- Ha lugar al recurso de casación número 1810/2009 interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA contra la sentencia de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 30 de enero de 2009 (recurso contencioso-administrativo 163/2007), que queda ahora anulada y sin efecto.

2.- Se ordena devolver las actuaciones a la Sala de instancia para que, con retroacción de las mismas al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia, dicte nueva sentencia resolviendo según proceda, sin que pueda ya apreciar la existencia de fraude de ley ni declarar la estimación del recurso contencioso-administrativo por caducidad del expediente administrativo sancionador, por haber quedado ya resueltas tales cuestiones.

3.- No hacemos imposición de costas del recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.


Este documento reproduce el texto oficial distribuido por el Centro de Documentación Judicial (CENDOJ). Lex Nova se limita a enriquecer la información, respetando la integridad y el sentido de los documentos originales.
 
 
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