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Sentencia T.S. (Sala 3) de 30 de octubre de 2012


 RESUMEN:

Haciendas Locales: Aprobación de Presupuesto Municipal. Impugnación por vulneración del principio de nivelación presupuestaria. Nulidad procedente. Sentencia: Incongruencia. Inexistencia. Resolución que se adecua a las pretensiones de las partes. Resolución del objeto del litigio de manera perfectamente razonada. Desestimación del recurso.

En la Villa de Madrid, a treinta de Octubre de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, el recurso de casación número 1625/2011, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por D.ª Carmen Giménez Cardona, en nombre y representación del Ayuntamiento de León, contra la sentencia de once de enero dos mil once, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, recaída en los autos número 250/2009.

Habiendo comparecido, en calidad de parte recurrida, en este recurso de casación D. Marcos Juan Calleja García, en representación del Grupo de Concejales del Partido Popular en el Ayuntamiento de León.


ANTECEDENTES DE HECHO


 
Primero.—La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Valladolid, en los autos número 250/2009, dictó sentencia el día once de enero de dos mil once, cuyo fallo era del siguiente tenor literal: " Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Rosario Alonso Zamorano, actuando en nombre y representación del Grupo Municipal del Partido Popular en el Ayuntamiento de León y acordamos: a) Declarar la nulidad de pleno derecho, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, del acuerdo adoptado por el Pleno de la Corporación del Excmo. Ayuntamiento de León en sesión ordinaria celebrada el día 29 de abril de 2.008, en el que se aprueba el Presupuesto General de la entidad para el ejercicio de 2.008, al haberse efectuado dicha aprobación con vulneración del principio de nivelación presupuestaria efectiva en los términos indicados en esta resolución (Fundamentos de Derecho Tercero y Cuarto); b) No se efectúa expresa imposición de las costas del recurso ".

Segundo.—La representación procesal del Ayuntamiento preparó el recurso de casación y la Sala de instancia tuvo por preparado dicho recurso, acordando el emplazamiento de las partes.

Una vez recibidas las actuaciones en esta Sala, y formulado escrito de interposición por la representación procesal del Ayuntamiento, la Sección Primera acordó por Providencia de veinticinco de mayo de dos mil once la admisión del mismo y se acordó la remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta.

Tercero.—La representación procesal de los Concejales del Partido Popular en el Ayuntamiento de León, presentó escrito de oposición en fecha 6 de septiembre de 2011, instando la inadmisibilidad del recurso por carecer de fundamento o la desestimación del mismo, con imposición de costas a la parte recurrente.

Cuarto.—Se acordó que las actuaciones quedaran pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se acordó para el día dieciséis de octubre de dos mil doce, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado los trámites establecidos por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Marti,


FUNDAMENTOS DE DERECHO


 
Primero.—La sentencia objeto de impugnación estima el recurso en base al siguiente razonamiento:

"Impugna la parte actora en la demanda el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de León, adoptado en sesión ordinaria celebrada el 29 de abril de 2008, que aprueba definitivamente el Presupuesto General para el año 2008, publicado en el B.O.P. de León de 14 de mayo de 2008.

La parte actora argumenta en la demanda la ilegalidad del acuerdo impugnado y solicita que se declare la nulidad o, subsidiariamente la anulabilidad de alguno de sus extremos, del Presupuesto General para el año 2008 del Ayuntamiento de León alegando como motivos del recurso: 1) Vulneración del principio de estabilidad presupuestaria e infracción de los artículos 168.1.e) TRLHL y 17.4 del mismo texto legal al no estar nivelado el presupuesto por haberse calculado incorrectamente el IBI. Inobservancia del trámite preceptivo del informe del Tribunal de Cuentas sobre nivelación presupuestaria. 2) Ilegalidad de la Disposición Final Segunda de las Bases de Ejecución del Presupuesto por vulneración del artículo 22.2.e) de la LBRL. 3) Infracción de la normativa urbanística en materia de Patrimonio Municipal del Suelo. 4) Error en la contabilización, al incluir la cantidad de 58.987.379, que figura en el estado de ingresos y gastos. 5) Incorrecta tramitación del expediente al no estar la documentación a disposición del grupo parlamentario demandante en el momento de la convocatoria de la Comisión Informativa que dictaminó el presupuesto, con infracción de los artículos 77 de la LBRL y 84 del ROF, en relación con el artículo 23.3 CE. 6) Infracción del artículo 193 TRLHL ya que existiendo un remanente de Tesorería negativo de 46.368.806,79 debió actuarse como señala dicho precepto.

El Ayuntamiento demandado se opone al recurso, solicita su inadmisibilidad al estar presentado el recurso fuera del plazo legalmente establecido, y en cuanto al fondo mantiene la legalidad del Presupuesto impugnado, solicitando la desestimación del recurso.

Durante la tramitación del presente recurso, al amparo del artículo 171.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el TRLHL se ha solicitado informe sobre las cuestiones suscitadas en el presente recurso que afectan a la nivelación presupuestaria al Tribunal de Cuentas que lo ha emitido en fecha 14 de junio de 2010. Dicho informe tiene la siguiente "Conclusión":

"Analizados los extremos expuesto en los apartados anteriores, es opinión del Tribunal de Cuentas que en la elaboración y aprobación del Presupuesto del Ayuntamiento de León correspondiente al ejercicio 2008, no se han cumplido las condiciones de nivelación presupuestaria efectiva por:

a) Haberse liquidado el presupuesto de 2006 con un Remanente de Tesorería Negativo sin que se hayan adoptado medidas conducentes a su compensación, lo que determina que, como última medida legal, el presupuesto de 2008 hubiera tenido que aprobarse con un superávit de al menos 46 millones de euros.

b) No haberse demostrado con bases, criterios objetivos o cálculos que la cuantía consignada por el Impuesto de Bienes Inmuebles para 2008 de 39.716.120 responde adecuadamente al incremento de la correspondiente ordenanza fiscal respecto de los derechos reconocidos en el ejercicio 2007, los cuales no constan en el expediente, sin perjuicio de la consideración que en el ámbito de la jurisdicción contencioso- administrativa tenga la modificación de la señalada ordenanza fiscal para su aplicación en el ejercicio 2008.

c) No acreditarse en el expediente presupuestario que los ingresos previstos por recursos de Patrimonio Municipal de Suelo tuvieran como destino alguna de las inversiones de las expresamente previstas en el artículo 125 de la Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León. Esta salvedad repercutiría en la nivelación presupuestaria en un máximo de 26.535.564, a excepción de los proyectos de inversión que, en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa, se puedan admitir dentro de los destinos legalmente previstos".

Por las razones recogidas en el citado informe del Tribunal de Cuentas, informe de carácter no vinculante, pero cuyo rigor técnico no puede ser obviado, y que no ha sido desvirtuado por la Administración demandada, respecto a la cuestión suscitada por la parte recurrente, vulneración del principio de estabilidad presupuestaria, el presente recurso contencioso administrativo debe ser estimado en los términos que a continuación se expone.

... Las cuestiones formales aducidas por la Administración demandada para fundar la inadmisibilidad del presente recurso no pueden tener acogida.

La causa de inadmisibilidad esgrimida recogida en el art. 69.e) de la LJCA de haberse presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo legal de los dos meses establecido en el art. 46.2 de la LJCA carece de fundamento toda vez que el recurso se presentó ante el orden jurisdiccional competente dentro del plazo procesal oportuno (se interpuso el presente recuso ante el Juzgado de lo contencioso administrativo de León mediante escrito de fecha 17 de junio de 2008). La circunstancia de que se interpusiera ante distinto órgano jurisdiccional no implica la extemporaneidad del recurso. En el caso enjuiciado, el principio de tutela judicial efectiva, en todo caso, ampara el conocimiento del fondo del recurso por este Tribunal.

Por otra parte el criterio mantenido por la Administración demandada del carácter tasado, con base en lo dispuesto en el artículo 170.2 del TRLHL de los motivos o causas de impugnación de los presupuestos municipales no puede tener acogida pues es criterio mantenido por el Tribunal Supremo numerosas resoluciones entre otras en la sentencia de siete de octubre de 2009, recurso de casación número 6275/2007 que: " El artículo 170 del TRLHL comprende únicamente las reclamaciones en vía administrativa frente a la aprobación inicial del presupuesto, y las causas o motivos tasados en base a los cuales se pueden plantear. Dicho esto, tenemos que el artículo 171 del TRLHL contempla expresamente la posibilidad de interponer recurso contencioso administrativo y así señala en su punto 1 que "contra la aprobación definitiva del presupuesto podrá interponerse directamente recurso contencioso administrativo, en la forma y plazos que establecen las normas de dicha jurisdicción", sin que se disponga limitación en base a causa o motivo predeterminado al acceso a la vía jurisdiccional de quienes resulten "interesados" en materia de presupuestos, no vincula el citado artículo la legitimación para interponer recurso contencioso- administrativo en materia presupuestaria a la denuncia de infracciones basadas en unas causas o motivos, concretamente a los recogidos en el artículo 170 del TRLHL".

... La nivelación presupuestaria es una exigencia legal establecida en el artículo 165.4 del TRLHL, que señala que cada uno de los presupuestos que se integran en el General deberá aprobarse sin decir que inicial. En la demanda se esgrimen diferentes cuestiones que afectan a la nivelación del Presupuesto de 2008.Recuerda la parte actora que durante la tramitación del procedimiento de elaboración del presupuesto general alegó diferentes cuestiones que afectan a la nivelación presupuestaria y que se debió incorporar a la documentación del presupuesto el informe del Tribunal de Cuentas pues éste conforme a lo dispuesto en la Ley de Haciendas Locales debe informar previamente a la resolución del recurso cuando la impugnación afecte o se refiera a la nivelación presupuestaria, trámite que indica que no se ha cumplido, interesando la parte actora en la demanda y en el escrito de conclusiones que la Sala recabarse el referido informe. Dicho informe ha sido solicitado como diligencia final habiéndose emitido el mismo por el Tribunal de Cuentas en fecha de 14 de junio de 2010, cumpliéndose con lo previsto en el art. 171.2 de la TRLHL.

Alega la parte actora la infracción del artículo 193 del TRLHL al haberse aprobado el presupuesto sin superávit inicial. Mantiene la parte actora la ilegalidad del Presupuesto General del Ayuntamiento de León impugnado en cuanto en el mismo se vulnera lo establecido en el artículo 170.2.a) de la Ley de Haciendas Locales al no haberse adoptado una de las medidas establecidas con carácter obligatorio en el artículo 193 de la misma Ley para los supuestos de liquidación del presupuesto con remanente de tesorería negativo. Este motivo del recurso debe prosperar y ello conforme a las razones que a continuación se exponen.

Establece el artículo 170.2.a) del R.D.L. 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales al regular las reclamaciones administrativas que se pueden entablar en el procedimiento de aprobación de los presupuestos, que se puede interponer dicha reclamación por "no haberse ajustado su elaboración y aprobación a los trámites establecidos en esta Ley".

Dispone el artículo 193 apartados 1, 2 y 3 de la misma Ley:

"Liquidación del presupuesto con remanente de tesorería negativo. Remisión a otras Administraciones públicas.

1. En caso de liquidación del presupuesto con remanente de tesorería negativo, el Pleno de la corporación o el órgano competente del organismo autónomo, según corresponda, deberán proceder, en la primera sesión que celebren, a la reducción de gastos del nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit producido. La expresada reducción sólo podrá revocarse por acuerdo del Pleno, a propuesta del presidente, y previo informe del Interventor, cuando el desarrollo normal del presupuesto y la situación de la tesorería lo consintiesen.

2. Si la reducción de gastos no resulta ser posible, se podrá acudir al concierto de operación de crédito por su importe, siempre que se den las condiciones señaladas en el artículo 177.5 de esta Ley.

3. De no adoptarse ninguna de las medidas previstas en los apartados anteriores, el presupuesto del ejercicio siguiente habrá de aprobarse con un superávit inicial de cuantía no inferior al repetido déficit".

El supuesto de liquidación del presupuesto con remanente de Tesorería negativo viene regulado en los apartados 1, 2 y 3 del artículo 193 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales así como en el artículo 105 del Real Decreto 500/1990 -este último precepto se limita a remitir a remitirse al precepto legal anterior-.

Ha de tenerse en cuenta que la situación de remanente líquido de tesorería negativo manifiesta una insuficiencia de recursos financieros para atender las obligaciones que son exigibles. En estos supuestos la ley despliega una serie de medidas para solventar esta situación en el plazo más breve posible. Ha de entenderse que el artículo 193, aunque no lo mencione expresamente, articula tres medidas que pueden simultanearse o combinarse en diferentes cuantías para atender a la financiación del importe total del remanente de tesorería negativo resultante de la liquidación del presupuesto.

Alega la parte actora en la demanda que en el supuesto de autos figura en el expediente que el presupuesto anterior presentó en su liquidación un remanente de tesorería negativo de 46.368.806,79 por lo que debió procederse por parte del Pleno a reducir los gastos del nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit o en su defecto a acudir a una operación de crédito. Al no darse ninguna de estas dos condiciones, ha de estarse a lo dispuesto en el punto 3 del referido precepto y por ello el presupuesto para el ejercicio 2008 debió aprobarse con un superávit inicial en cuantía no inferior al citado déficit lo que no se ha cumplido.

El Ayuntamiento se opone a este motivo alegando que el citado artículo 193 TRLHL debe integrarse en el marco de Estabilidad Presupuestaria con el artículo 22 del RDL 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, que dice: "1. Las entidades locales que no hayan cumplido el objetivo de estabilidad fijado en el artículo 20 de la presente Ley vendrán obligadas a la aprobación por el Pleno de la Corporación en el plazo de tres meses desde la aprobación o liquidación del Presupuesto o aprobación de la Cuenta General en situación de desequilibrio, de un plan económico- financiero de reequilibrio a un plazo máximo de tres años. En este plan se recogerán las actividades a realizar y las medidas a adoptar en relación con la regulación, ejecución y gestión de los gastos y de los ingresos, que permitan garantizar el retorno a una situación de estabilidad presupuestaria". Con apoyo en el informe del Interventor Municipal de fecha 15 de abril de 2008 que indicaba la imposibilidad de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 193 del TRLHL dada la situación financiera del Ayuntamiento de León, y proponía desestimar la reclamación presentada por aprobación de presupuesto sin superávit inicial debiendo el Pleno del ayuntamiento adoptar el compromiso expreso en el momento de la aprobación definitiva del Presupuesto General de 2008 de presentar al mismo órgano judicial para su aprobación un plan económico financiero para el periodo 2009- 2011 en un plazo no superior a tres meses desde la aprobación del presupuesto, expone que el Pleno Municipal aprobó definitivamente el presupuesto estableciendo la limitación siguiente: "Segundo.- Adoptar el compromiso expreso de aprobarse en el plazo máximo de tres meses, desde la aprobación definitiva del Presupuesto General para el ejercicio 2008, un Plan Económico Financiero a un plazo de tres años para corregir el desequilibrio presupuestario, así como el ratio de ahorro neto negativo y el remanente negativo de Tesorería y su posterior remisión a la Consejería de Hacienda de la Junta de Castilla y León para su aprobación y seguimiento." Consta en el informe de Intervención de fecha 23 de junio de 2009, aportado junto con el escrito de contestación a la demanda, que el Ayuntamiento de León en sesión de 23 de diciembre de 2008, acordó aprobar el Plan de Saneamiento Económico-financiero para, entre otros objetivos, sanear el Remanente Negativo de Tesorería resultante de la Liquidación del Presupuesto de 2007. Dicho plan fue remitido a la Junta de Castilla y León, Consejería de Economía y Hacienda para su aprobación.

Del examen de los hechos se aprecia que con esta actuación la Corporación demandada ha incumplido la normativa aplicable al caso prevista en el artículo 193.3 que establece con carácter obligatorio que de no adoptarse ninguna de las medidas anteriores previstas en los párrafos 1 y 2 del artículo 193 el presupuesto del ejercicio siguiente a la aprobación de una liquidación del presupuesto con remanente de tesorería negativo debe aprobarse por mandato expreso legal con un superávit inicial de cuantía no inferior al repetido déficit. Frente a este claro mandato legal la Corporación demandada no ofrece fundamento jurídico que justifique este incumplimiento ni en el acuerdo de aprobación definitiva del Presupuesto ni en las alegaciones formuladas en este recurso.

Del examen del expediente se desprende que la tesis anulatoria que formula la parte recurrente encuentra pleno apoyo en el informe del Tribunal de Cuentas de fecha 14 de junio de 2010 que sobre esta cuestión dice: "Este Tribunal debe insistir en la importancia del mantenimiento de la nivelación presupuestaria, sin la cual es imposible alcanzar el equilibrio financiero determinado en el marco de la Estabilidad. Por ello, como quiera que a la fecha de aprobación del presupuesto de 2008 no se había formulado el referido plan de reequilibrio ni adoptado ninguna de las medidas previstas en el artículo 193 del TRLHL, el Ayuntamiento sólo tenían la opción legal de aprobar el presupuesto con un superávit que compensarse el remanente negativo de 2006. El remanente de tesorería es una magnitud acumulativa año tras año, y por la cuantía del déficit (superior a 46 millones de euros, es decir un 22% del presupuesto de 2008 excluida la operación de refinanciación) se advierte que en el Ayuntamiento de León no se habían aprobado los presupuestos de 2006 y anteriores en términos de nivelación efectiva y, especialmente se observa que no se adoptó las decisiones oportunas con carácter inmediato en el momento en que se empezaba a observar la aparición del desequilibrio. Muy al contrario, estas circunstancias han provocado dificultades para atender los pagos de obligaciones firmes, vencidas y exigibles, y un grave problema estructural para poder cubrir el déficit generado y simultáneamente atender los servicios esenciales municipales cuya solución necesariamente habrá que encontrarse en el horizonte de tres o más ejercicios, tal y como se deduce de los diferentes documentos sobrantes en el expediente. Algunas de las propuestas que señala el Interventor para reconducir la situación ya debieron haber sido adoptadas con antelación. En el expediente del presupuesto de 2008, la formulación del plan se recoge como una mera declaración de intenciones, proponiéndose al Pleno que adopte el compromiso para que sea presentado dicho plan en un plazo no superior a tres meses."

La conclusión del citado informe concerniente a que la aprobación del presupuesto del Ayuntamiento de León correspondiente al ejercicio 2008 incumple las condiciones de nivelación presupuestaria efectiva por haberse liquidado el presupuesto de 2006 con un Remanente de Tesorería negativo sin que se hayan adoptado medidas conducentes a su compensación, lo que determina, que como última medida legal, el presupuesto de 2008 se hubiera tenido que aprobar con un superávit de al menos 46 millones de, no queda desvirtuado por las alegaciones presentadas por la representación del Ayuntamiento de León en su escrito de 7 de julio de 2010 ni por el informe sobre nivelación presupuestaria 2008 del Interventor municipal de 6 de julio de 2010, pues ha de tenerse en cuenta que dichos escritos centran su oposición en la imposibilidad de aprobación de un presupuesto con el superávit por el total importe del Remanente de Tesorería Negativo, con el argumento de que ello haría inviable el funcionamiento de los servicios municipales existentes (escrito presentado por el Ayuntamiento) y que la complejidad del Plan económico financiero aprobado conllevó el que no se pudiera aprobar por el Pleno municipal hasta el mes de diciembre de 2008 (informe del Interventor municipal de 6 de julio de 2010) En este último informe del Interventor se expone que este plan "se prevén medidas efectivas sobre los ingresos presupuestarios y sobre los gastos, con el fin de cumplir las exigencias de nivelación presupuestaria en un marco plurianual de tres ejercicios económicos. Este plan ya preveía importantes medidas correctoras del desequilibrio presupuestario, tanto mediante incremento de los ingresos, como de la reducción de gastos, esencialmente en materia de gastos de personal y refinanciación de deuda a largo plazo. "Ninguno de estos alegatos dan razones sólidas que justifiquen el desconocimiento por el Ayuntamiento demandado de lo preceptuado en el artículo 193 del TRLHL, teniendo en cuenta que a la fecha de aprobación del presupuesto de 2008 como se indica en el informe del Tribunal de Cuentas no se había formulado el referido plan de reequilibrio ni adoptado ninguna de las medidas previstas en el artículo 193 del TRLHL, infringiéndose el principio legal de nivelación presupuestaria.

En consecuencia procede estimar este motivo del recurso y anular en su totalidad el Presupuesto impugnado por concurrir un supuesto de nulidad de pleno derecho previsto en el art. 62.2 de la Ley 30/92, en relación con lo dispuesto en el artículo 193 de la misma Ley y en el artículo 22 del citado RDLeg 2/2007.

... Para agotar el debate respecto a las restantes cuestiones suscitadas ha de indicarse que también ha de tener parcial acogida la cuestión alegada sobre la presupuestación de ingresos y gastos relacionados con el Patrimonio Municipal del Suelo.

En relación a esta cuestión en el informe del Tribunal de Cuentas se recoge que: "La parte demandante considera que el presupuesto de 2008 vulnera la legislación del suelo, por utilización indebida de los ingresos procedentes de la enajenación de los bienes adscritos al Patrimonio Municipal del Suelo (PMS) para financiar inversiones que no pueden serlo por no estar incluidas en los fines contenidos en el artículo 125 de la Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León. Desde un punto de vista de gestión presupuestaria y contable, resulta preciso que los proyectos de inversión que se derivan de financiación específicamente afectada constituyan proyectos de gastos afectados a los recursos que se le asignan, de forma que sea posible su seguimiento financiero y presupuestario, su análisis diferenciado respecto de otros bienes municipales, el correcto cálculo de las desviaciones de financiación y, consecuentemente, el resultado ajustado presupuestario y del remanente de Tesorería a fin de cada ejercicio que permita determinar si existe un superávit o un déficit en tales magnitudes. Esta afectación unívoca no es apreciable en el presupuesto aprobado, ya que el estado de gastos del presupuesto de 2008 y su correspondiente anexo de inversiones especifica todos los proyectos de inversión previstos en el ejercicio, pero no el origen de los fondos que los financian. Es de señalar que el anexo de inversiones no especifica para cada proyecto de gasto el origen de su financiación, no siendo posible determinar qué proyectos de gastos se han financiado con los ingresos que tienen su origen en el Patrimonio Municipal del Suelo. La condición limitativa de uso conferida por la Ley a los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo hubiera exigido, una afectación en el presupuesto más selectiva, que identificase y conexionase los ingresos por ventas de bienes de este patrimonio con las inversiones previstas en función de los destinos regulados en el artículo 125 de la Ley 5/1991 de Urbanismo de Castilla y León. La única referencia a este extremo contenida en el expediente presupuestario es un documento anexo de la Concejalía de Urbanismo, que se limita a transcribir los artículos 372, 374, y 378 de Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, informando que han sido respetados en la elaboración del presupuesto. Las enajenaciones de bienes patrimoniales previstas en el estado de ingresos (capítulo 6) ascienden a 26.535.564 €, procedentes de la venta de solares (24.135 564 €) y de viviendas VPO (2.400.000 €). En función del artículo 124 de la Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León, ambos tipos de ingresos constituyen fondos adscritos al Patrimonio Municipal del Suelo y en consecuencia, con un uso restringido a los destinos regulados en el artículo 125 de la referida Ley: a) Conservación, gestión o ampliación de los propios patrimonios públicos del suelo. b) Construcción de viviendas acogidas a algún régimen de protección pública. c) Ejecución de dotaciones urbanísticas públicas, incluidos los sistemas generales. d) Compensación a propietarios a los que corresponda un aprovechamiento superior al permitido por el planeamiento en la unidad de actuación en la que estén incluidos sus terrenos, así como a propietarios cuyos terrenos hayan sido objeto de ocupación directa. e) Otros fines de interés social previstos en el planeamiento urbanístico vinculados a su ejecución, en la forma que se determine reglamentariamente. El anexo de inversiones incorpora 77 proyectos de inversión que suman 62.260.700 € sin una descripción y detalle del objeto y finalidad de cada uno de ellos (solo consta su título con una sucinta o genérica denominación), que impide conocer con exactitud el tipo de inversión prevista, y sobre todo, sin que se conozca el origen de los fondos que los va a financiar, pero que permite hacer la siguiente diferenciación: Inversiones de carácter urbanizador y de equipamiento del municipio: 55.203.067 €; Inversiones en mobiliario, equipamiento de oficinas y otras 7.057.633 €; Total anexo de inversiones 62.260 700 €. No obstante, no corresponde a este Tribunal de Cuentas manifestarse sobre si unas u otras inversiones caben o no entre las previstas por la Ley 5/1927 de Urbanismo de Castilla y León para el uso del Patrimonio Municipal de Suelo. La parte demandante estima que las cantidades procedentes de la enajenación de bienes del Patrimonio Municipal del Suelo que se destinan a alguna de las finalidades recogidas en el artículo 125 de la Ley 5/1999, no alcanzan los 10 millones de €, con un desfase superior a 16 millones de €, pero sin detallar a que inversiones corresponde, por lo que no puede analizarse las concretas partidas a las que hace referencia la parte demandante." En el apartado c) de la Conclusión del informe del Tribunal de Cuentas se recoge que en la aprobación del Presupuesto del Ayuntamiento de León correspondiente al ejercicio 2008 no se ha cumplido las condiciones de nivelación presupuestaria efectiva por "No acreditarse en el expediente presupuestario que los ingresos previstos por recursos de Patrimonio Municipal de Suelo tuvieran como destino alguna de las inversiones de las expresamente previstas en el artículo 125 de la Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y de León. Esta salvedad repercutiría en la nivelación presupuestaria en un máximo de 26.535.564 euros, a excepción de los proyectos de inversión que, en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa, se puedan admitir dentro de los destinos legalmente previstos."

Para resolver esta cuestión ha de tenerse en cuenta que el principio de nivelación presupuestaria también comporta que algunos de los recursos e ingresos de las entidades locales tienen legalmente preceptuados los destinos o empleos, lo que supone una limitación o excepción al principio general de no afectación entre ingresos y gastos, circunstancia que debe observarse en el presupuesto. Así la nivelación se condiciona, más allá de la mera igualdad aritmética entre las cifras de ingresos y gastos, al cumplimiento de una serie de premisas que permitan afirmar que es efectiva y no solamente formal, entre las que ahora nos interesa resaltar la existencia de la unívoca relación y de la coherencia interna necesarias entre las previsiones de determinados ingresos y los créditos de determinados gastos cuando entre ellos existe una correlación por tratarse de operaciones vinculadas o de proyectos con financiación afectada (art. 165.2 TRLHL)

Con estas argumentaciones procede declarar disconforme a derecho las previsiones del presupuesto referidas a los gastos relacionados con el patrimonio municipal de suelo por un importe máximo de 26.535.564 €. Ha de tenerse en cuenta que el Ayuntamiento de León no ofrece argumentos que justifiquen la legalidad de dichos gastos. Así en su escrito de alegaciones al informe del Tribunal de Cuentas de fecha 7 de julio de 2010 expone el alegato de que " los ingresos previstos por recursos del Patrimonio Municipal de Suelo están destinados a inversiones previstas en el artículo 125 de la Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León ", que no desvirtúa la falta de afectación unívoca del presupuesto aprobado, ya que el estado de gastos del presupuesto de 2008 y su correspondiente anexo de inversiones especifica todos los proyectos de inversión previstos en el ejercicio, pero no el origen de los fondos que los financian. Por otra parte, el argumento de que los ingresos por enajenaciones no llegaron a producirse y tampoco las inversiones afectadas, tampoco contradice la falta de afectación de los proyectos de inversión previstos en el ejercicio a financiar con ingresos procedentes de enajenaciones de Patrimonio Municipal de Suelo.

En esta cuestión se recuerdan que en el escrito de contestación a la demanda además de mantener que no ha habido en el Presupuesto impugnado infracción alguna de la normativa urbanística en materia de Patrimonio Municipal del Suelo, con respeto de los artículos 33 y 34 de la Ley 8/2007 del Suelo, 125 de la Ley 5/1999 LUCYL y 376 del RUCYL, se añade expresa referencia a la ejecución del presupuesto en este aspecto concreto, indicando que los ingresos previstos por la enajenación de solares del Patrimonio Municipal del Suelo no se han realizado porque no se han producido dichas enajenaciones. Acompaña al escrito de contestación a la demanda como documento n.º2 informe del Interventor de fecha 23 de junio de 2009 sobre este particular. Añade que esto pone de manifiesto que en realidad en la práctica no se ha podido cometer la infracción alegada porque no ha habido enajenación de bienes.

En el informe del Interventor de 23 de junio de 2009 sobre esta cuestión ahora debatida se indica que "En el Presupuesto Municipal de 2008 se preveía ingresar un total de 26.535.564,00 € en concepto de enajenación de varias parcelas municipales y de viviendas sitas en el Área 17 de esta ciudad (conceptos 600.00 y 600.04 del Estado de Ingresos). Dichos ingresos, a tenor de lo dispuesto en el art. 125 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, y artículo 374 de su Reglamento de desarrollo, tienen la consideración de bienes afectos al Patrimonio Municipal del Suelo, con las limitaciones en cuanto a su destino, previstas en estas normas. De los estados contables de ejecución del Presupuesto de 2008, y teniendo en cuenta que a día de hoy no está aún aprobado por el que el Ilustrísimo Sr. Alcalde el expediente de aprobación de la Liquidación del Presupuesto correspondiente a 2008, se puede anticipar que los ingresos realizados en esos dos conceptos presupuestarios ascienden a un total de 1.941.901,14 €. El destino dado a esos ingresos ha sido el siguiente: -Obra Palacio Conde Luna, 1.454.852,52 €; Proyecto Técnico del Palacio de Congresos y Recinto Ferial, 487.048,62 €. Se puede concluir que este Ayuntamiento le ha dado a los ingresos citados, procedentes de la enajenación de bienes integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo, el destino previsto en la legislación autonómica antes citada."

Sobre el destino dado a los ingresos procedentes de enajenaciones de parcelas de patrimonio municipal de suelo, antes referido la parte actora nada ha indicado en su escrito de conclusiones limitándose a reiterar sus generalidades sobre la vulneración de la normativa relativa al Patrimonio Municipal de Suelo.

Consecuencia de las razones expuestas es que se estime no ajustado a derecho el Presupuesto en cuanto que no recoge en el mismo la afectación unívoca de los gastos afectados a ingresos procedentes de inversiones de enajenaciones de bienes del Patrimonio Municipal de Suelo hasta el importe máximo de 26.535.564 €. Si bien, ha de precisarse que la Sala considera que el gasto afectado dado en la obra Palacio Conde Luna y Proyecto Técnico del Palacio de Congresos y Recinto Ferial no supone vulneración de la normativa relativa al Patrimonio Municipal de Suelo; y sin que proceda determinar si las otras inversiones presupuestarias respetaban la afectación a los ingresos procedentes de enajenaciones de bienes del Patrimonio Municipal de Suelo, al no haberse realizado los restantes ingresos presupuestarios. Lo anterior resulta del citado informe del Interventor de 23 de junio de 2009.

En la cuestión relativa a la regulación aplicable por razones temporales a las cuestiones suscitadas en el presente recurso respecto al Patrimonio Municipal del Suelo efectuamos remisión a la doctrina mantenida en la sentencia del TSJ de Castilla y León (Burgos) de fecha 14 de octubre de 2009 que resuelve el recurso 350/2008, que dice:

"... Tras lo anterior se trata de enjuiciar si los Presupuestos de 2.008 en este concreto aspecto y más concretamente si los ingresos previstos por la venta de terrenos del PMS se reinvierten en los fines y destinos legales previstos para el PMS tanto en la normativa estatal vigente y aplicable como en la normativa urbanística (LUCyL y RUCyL) que desarrolla en la Comunidad de Castilla y León mencionada legislación básica, tal y como lo defiende el Ayuntamiento o no se cumplen parcialmente tales destinos según postula la parte actora.

Sin embargo en el presente caso, como quiera que tales presupuestos lo son para el ejercicio 2.008, que su aprobación inicial tuvo lugar el día 27.12.2007 y que su aprobación definitiva se produjo por el Pleno del Ayuntamiento de Burgos el día 8.2.2008, resulta que la normativa aplicable a tales presupuestos y más concretamente la regulación del PMS se ve importante afectada por la nueva ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo EDL 2007/28567, que según su D. F. 4.ª entró en vigor el día 1.7.2007 y que derogó expresa y explícitamente en su Disposición Derogatoria Única, apartado b) los artículos, entre otros, 276 y 280.1 del TRLS 1992. Es decir, que la nueva Ley 8/2007 ya se encontraba en vigor, y por ello es plena y preceptivamente aplicable, cuando se aprobaron tanto inicial como definitivamente los Presupuestos para el año 2.008; y no solo se encontraba en vigor una nueva normativa estatal que tiene la naturaleza de legislación básica, sino que además, y esto es lo importante introduce en lo que respecta a la regulación del PMS, un importante cambio legislativo, que no permite trasladar de forma automática al presente procedimiento los criterios aplicados por esta Sala en la sentencias citadas que hacían aplicación de los preceptos derogados, ni tampoco el criterio jurisprudencial del T.S. que resulta de la aplicación de los citados preceptos derogados. Mencionado cambio se aprecia tras una simple lectura del texto derogado y del texto aprobado por la Ley 8/2007.

Así disponía el art. 276 del TRLS 1992 lo siguiente:

"1. Los Ayuntamientos que dispongan de planeamiento general deberán constituir su respectivo Patrimonio Municipal del Suelo, con la finalidad de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución del planeamiento.

2. Los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales y los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos o sustitución del aprovechamiento correspondiente a la administración por su equivalente metálico, se destinarán a la conservación y ampliación del mismo." Y sigue diciendo el art. 280.1 en torno al destino de tales bienes:

"1. Los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo, una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico."

Por el contrario, en los arts. 33 y 34 de la Ley 8/2007, derogada más tarde por el R.D. Legislativo 2/2008, de 20 de junio por el que se aprueba el TRLS que entró en vigor el día 27 de junio de 2.008, se prevé la siguiente regulación en torno a los Patrimonios Públicos del Suelo (luego recogida en mencionado Texto Refundido): Así dispone el art. 33 lo siguiente:

"1. Con la finalidad de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística, integran los patrimonios públicos de suelo los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber a que se refiere la letra b) del apartado 1 del art. 16, sin perjuicio de los demás que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística..

2. Los bienes de los patrimonios públicos de suelo constituyen un patrimonio separado y los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los integran o la sustitución por dinero a que se refiere la letra b) del apartado 1 del art. 16, se destinarán a la conservación, administración y ampliación del mismo, siempre que sólo se financien gastos de capital y no se infrinja la legislación que les sea aplicable, o a los usos propios de su destino."

Sigue diciendo el art. 34 del mismo texto legal:

"1. Los bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos de suelo en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos o de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural.

2. Los terrenos adquiridos por una Administración en virtud del deber a que se refiere la letra b) del apartado 1 del art. 16, que estén destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública que permita tasar su precio máximo de venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, no podrán ser adjudicados, ni en dicha transmisión ni en las sucesivas, por un precio superior al valor máximo de repercusión del suelo sobre el tipo de vivienda de que se trate, conforme a su legislación reguladora. En el expediente administrativo y en el acto o contrato de la enajenación se hará constar esta limitación....".

La normativa autonómica en Castilla y León que desarrolla dicha legislación básica viene integrada por los artículos 123 a 128 de la Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León, y los arts. 368 y siguientes del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, aprobado por Decreto 22/2004.

Así, el art. 124, según redacción dada al mismo por la Ley 13/2003 y por ello vigente cuando se tramitan y aprueban los Presupuestos para el año 2.008 dispone lo siguiente sobre los bienes integrantes de los Patrimonios Públicos del Suelo:

"1. Integrarán el patrimonio público de suelo que proceda, según cuál sea su Administración titular, los siguientes bienes, derechos y obligaciones:

a) El aprovechamiento que exceda del que corresponda a los propietarios de suelo urbano y urbanizable.

b) Los siguientes bienes inmuebles, sin perjuicio de su afección al uso y dominio públicos:

1.º Los terrenos que teniendo ya naturaleza patrimonial sean clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o suelo urbanizable.

2.º Los terrenos adquiridos con la finalidad de incorporarlos a los propios patrimonios públicos de suelo.

3.º Los terrenos obtenidos por cesiones y expropiaciones urbanísticas, ejercicio de los derechos de tanteo y retracto, y en general, por la ejecución del planeamiento urbanístico o de los instrumentos de ordenación del territorio.

4.º Las viviendas de propiedad pública y las dotaciones urbanísticas públicas asentadas sobre suelos públicos.

c) Los siguientes fondos:

1.º Los créditos que tengan como garantía hipotecaria los bienes incluidos en el mismo patrimonio.

2.º Los intereses o beneficios de sociedades o entidades en las que se aporten como capital público bienes del mismo patrimonio.

3.º Las transferencias y consignaciones presupuestarias cuyo fin sea la conservación, ampliación o gestión del mismo patrimonio.

4.º Los ingresos obtenidos mediante la enajenación de otros bienes del mismo patrimonio o la sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente en metálico.

d) También podrá vincularse al Patrimonio Público de Suelo las obligaciones de compensación de aprovechamientos a los propietarios de suelos sobre los que la Administración decida la ocupación directa o a los que en el planeamiento se les permita un aprovechamiento inferior al que les corresponda.

2. Los bienes de los Patrimonios Municipales de Suelo constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales, y los ingresos obtenidos mediante su enajenación o mediante la sustitución del aprovechamiento correspondiente al Ayuntamiento por su equivalente en metálico, se destinarán a la conservación y ampliación del mismo Patrimonio, en los términos previstos en el artículo siguiente."

Este artículo ha sido modificado por la Ley autonómica 4/2008, cuya redacción no es aplicable al caso de autos porque entró en vigor el día 19 de septiembre de 2.008, es decir después de tramitarse y aprobarse referidos Presupuestos. En desarrollo de tal previsión legislativa se dicta el art. 372 del RUCyL que presenta el siguiente tenor:

"1.- Integran el patrimonio público de suelo que proceda, según cuál sea su Administración titular, los siguientes bienes, derechos y obligaciones:

a) El aprovechamiento que exceda del que corresponda a los propietarios de suelo urbano y urbanizable.

b) Los siguientes bienes inmuebles, sin perjuicio de su afección al uso y dominio público:

1.º- Los terrenos que teniendo ya naturaleza patrimonial, sean clasificados como suelo urbano o como suelo urbanizable por el instrumento de planeamiento general vigente, o bien por algún instrumento de ordenación del territorio.

2.º- Los terrenos adquiridos mediante expropiación, compra, permuta o cualquier otro título, con la finalidad de incorporarlos a los propios patrimonios.

3.º- Los terrenos obtenidos por cesiones y expropiaciones urbanísticas, ejercicio de los derechos de tanteo y retracto y, en general, por la ejecución del planeamiento urbanístico o de los instrumentos de ordenación del territorio.

4.º- Las viviendas de propiedad pública.

5.º- Las dotaciones urbanísticas públicas asentadas sobre suelos públicos.

c) Los siguientes fondos:

1.º- Los créditos que tengan como garantía hipotecaria los bienes incluidos en el mismo patrimonio.

2.º- Los intereses, beneficios y plusvalías por enajenación de activos, obtenidos por entidades o sociedades en las que se aporten como capital público bienes del mismo patrimonio.

3.º- Las transferencias y consignaciones presupuestarias cuya finalidad sea la conservación, ampliación o gestión del mismo patrimonio.

4.º- Los ingresos obtenidos mediante la gestión y enajenación de otros bienes del mismo patrimonio mediante cualquier título, incluida la sustitución por su equivalente en efectivo de cualquier cesión de terrenos o derechos de aprovechamiento que corresponda a la Administración titular del patrimonio, la constitución onerosa de derechos de superficie y la percepción de cantidades alzadas o cánones periódicos por el mismo concepto.

d) También pueden vincularse al patrimonio público de suelo las obligaciones de compensación de aprovechamiento a los propietarios de terrenos objeto de ocupación directa o a los propietarios a los que corresponda un aprovechamiento superior que en el planeamiento se les permita un aprovechamiento inferior al que les corresponda.

2.- Entre los bienes citados en el apartado anterior se incluyen los terrenos y en su caso las construcciones existentes sobre los mismos, así como cualquier derecho de aprovechamiento del que sea titular la Administración antes de su materialización en terrenos.

3.- La materialización en terrenos concretos de los derechos de aprovechamiento citados en el apartado anterior debe efectuarse sobre parcelas resultantes de la actuación urbanística que los haya generado, salvo cuando su calificación urbanística resulte incompatible con los fines de los patrimonios públicos de suelo señalados en el art. 374".

En orden al destino de tales bienes dispone el art. 125 de la Ley 5/1999 lo siguiente:

"1. Los bienes de los patrimonios públicos de suelo, los fondos adscritos a los mismos, así como los ingresos obtenidos por su enajenación, deberán destinarse necesariamente a alguno de los siguientes fines de interés social previstos en el planeamiento urbanístico:

a) Conservación, gestión o ampliación de los propios patrimonios públicos de suelo. b) Construcción de viviendas acogidas a algún régimen de protección pública.

c) Ejecución de dotaciones urbanísticas públicas, incluidos los sistemas generales.

d) Compensación a propietarios a los que corresponda un aprovechamiento superior al permitido por el planeamiento en la unidad de actuación en la que estén incluidos sus terrenos, así como a propietarios cuyos terrenos hayan sido objeto de ocupación directa.

e) Otros fines de interés social previstos en el planeamiento urbanístico o vinculados a su ejecución, de la forma que se determine reglamentariamente.

2. Cuando el planeamiento urbanístico establezca determinaciones para los bienes de los patrimonios públicos de suelo que resulten incompatibles con los fines señalados en el número anterior, su Administración titular deberá enajenarlos por precio no inferior al valor de su aprovechamiento, destinando los ingresos obtenidos a los citados fines."

El apartado 1.e) del art. 125 fue modificado por la D.F.3.ª de la Ley 9/2007 que entró en vigor el día 1. de enero de 2.008 (según su D.F. 7.ª) con el siguiente tenor: "e) Otros fines de interés social previstos en el planeamiento urbanístico o vinculados a su ejecución, o de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural, de la forma que se determine reglamentariamente."

El citado art. 125 se desarrolla en los arts. 373 y 374 del RUCyL. Señala el art. 373 en torno a su naturaleza lo siguiente:

"1.- Los bienes de los patrimonios públicos de suelo están vinculados a los fines específicos señalados en el artículo siguiente.

2.- En particular, los bienes del Patrimonio Municipal de Suelo constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales, y los ingresos obtenidos mediante su enajenación o mediante la sustitución del aprovechamiento correspondiente al Ayuntamiento por su equivalente en efectivo, deben destinarse a la conservación y ampliación del mismo Patrimonio, en los términos previstos en el artículo siguiente."

Y en torno a su destino precisa el art. 374:

"Los bienes de los patrimonios públicos de suelo, incluidos los ingresos obtenidos por su enajenación, deben destinarse a alguno de los siguientes fines de interés social, siempre que estén previstos en alguno de los instrumentos de ordenación del territorio o de planeamiento urbanístico vigentes, o que estén vinculados a su ejecución:

a) Construcción de viviendas con protección pública.

b) Ejecución de sistemas generales u otras dotaciones urbanísticas públicas.

c) Compensación a propietarios cuyos bienes:

1.º- Hayan sido objeto de expropiación.

2.º- Hayan sido objeto de ocupación directa.

3.º- Estén incluidos en unidades de actuación en las que el aprovechamiento permitido por el planeamiento sea inferior al aprovechamiento que corresponde a dichos propietarios.

d) Conservación, gestión y ampliación del propio patrimonio o de otros patrimonios públicos de suelo, entendiendo incluidos los siguientes conceptos:

1.º- Los gastos necesarios para la conservación del patrimonio, tales como tributos, seguros y costes de mantenimiento, limpieza, seguridad y otros análogos.

2.º- Los gastos de urbanización necesarios para que los terrenos del patrimonio alcancen la condición de solar.

3.º- Los gastos necesarios para la ampliación del patrimonio mediante cesión, expropiación, compra, permuta o cualquier otro título.

4.º- Los intereses, gastos de tramitación y comisiones de los créditos cuyos fondos hayan sido adscritos al patrimonio.

e) Con carácter excepcional, otros fines de interés social que merezcan tal consideración conforme a la normativa urbanística o a la legislación sectorial, y que estén previstos en los instrumentos de ordenación del territorio o de planeamiento urbanístico vigentes."

También recientemente el Decreto 45/2009, de 9 de julio EDL 2009/143254 ha modificado el RUCyL para adaptarlo a la Ley 4/2008, introduciendo algunos modificaciones, entre otros, en los artículos 372, 373 y 374.

Toda esta exposición legislativa nos pone de manifiesto que la normativa aplicable a los presupuestos de 2.008, al haberse aprobado el día 8.2.2008 es distinta a la aplicada en las sentencias que enjuiciaron la misma controversia planteada respecto de los presupuestos de los ejercicios 2004, 2005, 2006 y 2007; pero no solo eso, sino que además la normativa que regula el patrimonio municipal del suelo también resulta modificada por la Ley autonómica 4/2008 y el citado Decreto 45/2009 para los presupuestos que se han aprobado para el año 2.009 y que se aprueben para los años sucesivos. Es decir que la situación jurídica contemplada para el patrimonio municipal del suelo en lo que respecta al ejercicio 2.008 es en algunos concretos aspectos y puntos relativos tanto a los bienes que integran el PMS como relativos al destino de dicho patrimonio ciertamente transitoria, porque es distinta a la aplicable a los ejercicios anteriores y también es ligeramente distinta en algunos concretos extremos a la que rige o debe regir para los presupuestos posteriores. Por tanto la Sala solo va a enjuiciar la conformidad de los presupuestos de 2.008 en los aspectos en que han sido impugnados a la vista de la normativa estatal y autonómica que es aplicable por razones temporales al acuerdo que aprueba los presupuestos para el ejercicio 2.008.

Así, considera la Sala que no ofrece ninguna duda la aplicación de los arts. 33 y 34 de la Ley 8/2007, los arts. 124 y 125 de la LUCyL, y en este caso con la redacción dada a este último precepto por la Ley 9/2997 y los preceptos concordantes del RUCyL; e insiste la Sala que es aplicable la modificación del citado art. 125 introducida por la Ley 9/1997, toda vez que dicha modificación entró en vigor el día 1.1.2008, por lo que ya estaba vigente el día 8.2.2008 en que se adoptó el acuerdo impugnado que aprueba los presupuestos de 2.008, amen de que tales presupuestos lo son para el año 2.008, es decir para un espacio temporal en el cual ya estaba en vigor la reforma operada en el transcendental art. 125.

De un examen conjunto de dicha normativa (legislación básica - arts. 33 y 34-, LUCyL y RUCyL) se comprueba no solo que entre los bienes que integran el patrimonio municipal del suelo se encuentran "las dotaciones urbanísticas públicas asentadas sobre suelos públicos", estando definidas tales dotaciones en la Disposición Adicional Única, letra F) del Decreto 22/2004 que aprueba el RUCyL, sino que además los ingresos provenientes de la enajenación del PMS puede destinarse también a algunos de los siguientes usos expresamente previstos como fines de interés sociales la citada normativa autonómica:

- Conservación, gestión o ampliación de los propios patrimonios públicos del suelo; por ello cabe destinarse a la conservación de las citadas dotaciones urbanísticas públicas en cuanto forman parte de dicho patrimonio.

- Ejecución de dotaciones urbanísticas públicas, incluidos los sistemas generales.

- Y a otros fines de interés social como puede ser la protección o mejora de los bienes inmuebles del patrimonio cultural.

... (...) Finalmente, tampoco debemos olvidar que mientras en aplicación de los preceptos derogados del TRLS 1992 había que acudir al criterio Jurisprudencial para saber qué es lo que finalmente debía entenderse como "fines de interés social", sin embargo tras promulgarse y publicarse los citados art. 33 y 34 de la Ley estatal 8/2007, es la propia normativa autonómica la que enumera que fines deben ser conceptuados y considerados como "fines de interés social", amen de que en el art. 125.1.e) recoge una cláusula abierta estando a lo que se determine tanto reglamentariamente como en el planeamiento urbanístico; es decir que cuando la Ley o el Reglamento precisa que un determinado fin o uso es de interés social ya no cabe acudir a la vía de la interpretación para dilucidar si en un determinado proyecto de inversión concurre esa finalidad o interés social; es por ello lo que en el presente caso y en los presentes presupuestos no era exigible al Ayuntamiento justificar esa reinversión en un determinado fin, cuando este uso o fin expresamente está previsto en la Ley y en el Reglamento como un "fin de interés social"; la expresa previsión al respecto no solo hace innecesaria toda labor de interpretación sino que también hace innecesaria la necesidad de justificar la citada reinversión, a diferencia de lo que pretende y denuncia la parte actora. Y ello es así porque el legislador, tras las recientes reformas vigentes y aplicables al presupuestos de 2.008 ha previsto expresa y explícitamente, modificando la normativa anterior, que el producto de la enajenación de los bienes integrantes del PMS además de tener como destino primordial tanto la conservación, administración y ampliación del PMS como la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, tenga otros fines de interés social, así expresamente reconocidos en dicha normativa como los que literalmente se relacionan en el art. 125 de la LUCyL, según redacción dada al mismo por la Ley 9/2007";.

Segundo.—- Disconforme con la sentencia impugnada, la parte recurrente sustenta dos motivos de impugnación:

1.- Al amparo del artículo 88.1.c) LRJCA, por falta de motivación e incongruencia, pues en el fundamento jurídico 4.º se declara que el presupuesto no recoge la afectación unívoca de los gastos afectos a ingresos procedentes de inversiones de enajenación de bienes del patrimonio. Pero, a continuación, la Sala considera que los ingresos efectivamente realizados se han aplicado a inversiones que no vulneran la normativa del PMS. Es decir, si los ingresos efectivamente realizados se han destinado a inversiones presupuestadas que respetan la normativa del PMS ¿por qué han de anularse?

2.- Al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA, por infracción del art. 69.e) en relación con el art. 46.2 LRJCA por no aplicar la excepción de extemporaneidad del recurso, pues este se presentó fuera del plazo de dos meses, pues se presentó el recurso en el Juzgado, en lugar de la Sala del TSJ, con lo que llegó fuera del plazo.

3.- Al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA, por infracción del art. 193 LHL y art. 2 del RD Legislativo 22/2007, de estabilidad presupuestaria, pues el ayuntamiento de León ha adoptado las medidas necesarias para alcanzar la estabilidad presupuestaria, aprobando un Plan Económico Financiero.

4.- Al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA, por infracción del art. 39 de la Ley del suelo de 2008, porque el destino de los bienes procedentes del PMS abarca cualquier uso de interés social.

Aunque la parte que se opone al recurso alude la inadmisibilidad del mismo, lo cierto es que no realiza argumentación alguna que pueda hacer viable dicha pretensión, pues la pretendida falta manifiesta de fundamento del recurso no se aparece como tal, sino que debe ser resuelta examinando los distintos motivos planteados, como hacemos a continuación.

Tercero.—Por lo que se refiere a la falta de congruencia o motivación de la sentencia, en el motivo que hemos recogido en fundamento anterior y que debemos examinar en primer lugar, debe comenzarse diciendo que ha de correr suerte desestimatoria, al no considerarse vulnerados los preceptos que se indican. Según la sentencia de once de octubre de dos mil cuatro (recurso de casación n.º 4080/1999), que: "(...) desde la STS de 5 de noviembre de 1992, esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia o incongruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

Asimismo, esta Sala tiene declarado que el principio de congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. El requisito de la congruencia no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifican el fallo (Cfr. SSTS de 20 de diciembre de 1996 y 11 de julio de 1997, entre otras muchas). Basta con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas (sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991, 3 de julio de 1991, 27 de septiembre de 1991, 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000, entre otras muchas). Y se han de ponderar, además, las circunstancias singulares para inferir si el silencio respecto de alguna pretensión ejercitada debe ser razonablemente interpretado como desestimación implícita o tácita de aquélla (sentencias del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1993 y 5 de febrero de 1994)"

Atendida tal doctrina, que acabamos de reflejar en nuestra sentencia de fecha 24 de mayo de 2012, recurso 4892/2010, y desde las premisas que impone, podemos concluir que la sentencia objeto de impugnación realiza una exposición de los elementos que valora para llegar a la conclusión que obtiene. Y lo hace respecto de todas y cada una de las cuestiones que han sido objeto de debate en la litis, razonamiento con el que la parte ahora recurrente podrá estar en desacuerdo, pero ello no implica que la resolución recurrida adolezca de incongruencia alguna.

La sentencia objeto de recurso recoge, en su fundamento cuarto, una prolija y extensa argumentación para sustentar la conclusión que obtiene, debiendo resaltarse, respecto de lo concreto del motivo de impugnación, que la sentencia sostiene que respecto de un importe algo superior a los 26 millones de euros el Ayuntamiento no ofrece argumentos que justifiquen la legalidad de dichos gastos, pues no se desvirtúa la falta de afectación unívoca del presupuesto aprobado, al no especificarse "el origen de los fondos que los financian" y, por ello, se concluye que debe entenderse no ajustado a derecho el presupuesto, "en cuanto que no recoge en el mismo la afectación unívoca de los gastos afectados a ingresos procedentes de inversiones de enajenaciones de bienes del PMS Hasta el importe máximo de 26.535.564 euros". No obstante lo cual la Sala considera que determinados gastos (Palacio Conde Luna y Palacio de Congresos y Recinto Ferial) no vulneran la normativa relativa al PMS. Y ello no es incongruente en absoluto, pues son claros los términos en que se manifiesta la referida sentencia.

Cuarto.—Tampoco puede tener acogida favorable el segundo de los motivos planteados, pues el recurso interpuesto no es extemporáneo. En este sentido la sentencia recurrida razona, y nosotros compartimos esa tesis, que la parte recurrente acudió en tiempo al Juzgado de lo Contencioso, el cual hizo uso de la previsión legal del artículo 7 LRJCA, mediante el cual la falta de competencia es apreciable incluso de oficio y, siendo competente órgano superior de la misma jurisdicción, se remitirán a éste las actuaciones, dictado el oportuno auto y acompañando la preceptiva exposición razonada.

La sentencia recurrida afirma que la causa de inadmisibilidad alegada carece de fundamento, pues el recurso se presentó ante el orden jurisdiccional competente, si bien ante órgano jurisdiccional distinto al que debía conocer del mismo, por lo que no cabe apreciar extemporaneidad alguna. Máxime si tenemos en cuenta que la propia parte recurrente no cuestiona que la interposición ante el Juzgado se hizo en plazo.

Debemos desestimar este motivo segundo.

Quinto.—En cuanto a los motivos tercero y cuarto podemos afirmar que la sentencia realiza una muy razonada y, desde luego, razonable interpretación de los preceptos legales que aplica y se atiene a los elementos de juicio que tiene a su disposición en las actuaciones.

Como decimos la Sala de instancia interpreta de forma exhaustiva y detallada los artículos 193 TRLHL y 2 del RDL 22/2007, así como el artículo 39 de la Ley del Suelo y lo hace en función de los elementos fácticos de que dispone, en particular del informe del Tribunal de Cuentas de 14 de junio de 2010, del que destaca "el rigor técnico del informe no puede ser obviado y no ha sido desvirtuado por la administración demandada".

Así, respecto del motivo tercero, debemos resaltar que no se entienden infringidos los artículos 193 TRLHL y el correlativo artículo 22 del Real Decreto Legislativo 22/2007, sino que se efectúa por la sentencia recurrida una acertada interpretación y aplicación de los mismos. Por un lado, se resalta que el remanente negativo de tesorería manifiesta una insuficiencia de recursos financieros para atender las obligaciones que son exigibles. Y las medidas que se despliegan, legalmente, son tres, que se citan en la sentencia impugnada. Pues bien, el plazo de tres meses que se prevé en las normas citadas, para aprobar un Plan económico financiero, no ha sido cumplido por la entidad recurrente. De la lectura de la sentencia recurrida se deduce, sin género de duda, que el Plan de Saneamiento Económico-financiero fue aprobado en sesión de 23 de diciembre de 2008, es decir, excedido con creces el plazo que marca el artículo 22 del RDL citado, pues el presupuesto se aprueba en abril de 2008. Además el Plan de Saneamiento fue remitido a la Junta de Castilla y León para su aprobación, lo que desde luego se produjo, en su caso, todavía con mayor lapso temporal. Nos debemos remitir, por lo demás, a la lectura de la sentencia impugnada, que responde cumplidamente la cuestión suscitada.

En cuanto al motivo cuarto, debemos señalar que no es sostenible la tesis del recurrente. Ya hemos hecho referencia a este tema en el fundamento tercero in fine anterior y aquí lo reiteramos. Resaltamos lo que afirma el informe del Tribunal de Cuentas, en cuanto es preciso que los proyectos de inversión que se derivan de financiación específicamente afectada constituyen proyectos de gastos afectados a los recursos que se le asignan, de forma que sea posible su seguimiento financiero y presupuestario y esta afectación unívoca no es apreciable en el presupuesto aprobado, pues no se especifica el origen de los fondos que financian los gastos, "no siendo posible determinar qué proyectos de gastos se han financiado con los ingresos que tienen su origen en el PMS" y concluye que hubiera sido necesaria una afectación en el presupuesto "más selectiva". Poco más cabe indicar, salvo remitirnos a la extensa argumentación que se releja en la sentencia impugnada y que hemos transcrito anteriormente.

Procede desestimar el recurso.

Sexto.—De conformidad con lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien la Sala de acuerdo con lo establecido en el apartado tercero del citado precepto limita el importe máximo a percibir por los honorarios del Letrado de la parte recurrida a la cantidad de tres mil euros (3.000 €).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución


FALLAMOS


 
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por D.ª Carmen Giménez Cardona, en nombre y representación del Ayuntamiento de León, contra la sentencia de once de enero dos mil once, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, recaída en los autos número 250/2009, con expresa condena a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación dentro de los límites señalados en el fundamento jurídico sexto de ésta, nuestra sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Enrique Lecumberri Marti, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, la Secretaria, doy fe.


Este documento reproduce el texto oficial distribuido por el Centro de Documentación Judicial (CENDOJ). Lex Nova se limita a enriquecer la información, respetando la integridad y el sentido de los documentos originales.
 
 
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