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Sentencia T.S.J. Castilla y León 2214/2010 de 13 de octubre


 RESUMEN:

Aprobación de los gastos originados por la ejecución subsidiaria de las obras de derribo de una edificación y posterior urbanización de al zona, al objeto de girar al liquidación para su abono al obligado al pago. Desestimación del recurso.

VALLADOLID

SENTENCIA: 02214/2010

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEON

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección: 3.ª

VALLADOLID

65588

C/ ANGUSTIAS S/N

Número de Identificación Único: 47186 33 3 2010 0101119

RECURSO DE APELACION 0000115 /2010

Sobre ADMINISTRACION LOCAL

De Nicanor, Romualdo

Representante: PROCURADORNURIA MARIA CALVO BOIZAS, PROCURADORNURIA MARIA CALVO BOIZAS

Contra AYUNTAMIENTO DE ZAMORA AYUNTAMIENTO DE ZAMORA

Representante: PROCURADORJOSE MARIA BALLESTEROS GONZALEZ

Ilmos. Sres. Magistrados

Don AGUSTÍN PICÓN PALACIO

Doña MARÍA ANTONIA DE LALLANA DUPLÁ

Don FRANCISCO JAVIER PARDO MUÑOZ

Don FRANCISCO JAVIER ZATARAÍN Y VALDEMORO

En Valladolid, a trece de octubre de dos mil diez.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, integrada por los Magistrados expresados al margen, ha pronunciado en grado de apelación la siguiente

SENTENCIA NÚM. 2214/10

En el recurso de apelación núm. 115/10 interpuesto contra la Sentencia de 3 de noviembre de 2009 dictada en el procedimiento ordinario 359/08 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Zamora, en el que son partes: como apelantes don Nicanor y don Romualdo, representados por la Procuradora Sra. Calvo Boizas y defendidos por la Letrada Sra. Rodríguez Valdesogo; y como apelada el Ayuntamiento de Zamora, representado por el Procurador Sr. Ballesteros González y defendido por el Letrado Sr. Monreal Nieto, sobre gastos de ejecución subsidiaria.

Ha sido ponente el Magistrado don FRANCISCO JAVIER PARDO MUÑOZ, quien expresa el parecer de la Sala.


ANTECEDENTES DE HECHO


 
Primero.-En el procedimiento del que dimana esta apelación se dictó Sentencia de 3 de noviembre de 2009 por la que, desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Nicanor y don Romualdo, en su calidad de Presidente y Vocal de la Sociedad Cooperativa La Hiniesta, frente al Acuerdo del Ayuntamiento de Zamora de 24 de junio de 2008, por el que se aprobaron los gastos originados por la ejecución subsidiaria de las obras de derribo de la edificación sita en la c) Nuestra Señora de las Mercedes n.º 74 (sic) y posterior urbanización de la zona, al objeto de girar liquidación correspondiente para su abono al obligado al pago, Sociedad Cooperativa La Hiniesta, declaró que dicha resolución era conforme a Derecho, sin que procediese establecer una especial condena en costas.

Segundo.-Contra la anterior sentencia don Nicanor y don Romualdo interpusieron recurso de apelación solicitando su revocación y que, en su lugar, se dicte otra por la que se acuerde no ser conforme a Derecho el Acuerdo impugnado.

Tercero.-Admitido el recurso por el Juzgado y conferido el oportuno traslado, el Ayuntamiento de Zamora se opuso al mismo solicitando su desestimación y la confirmación de la sentencia de instancia, con expresa condena en costas a la parte apelante.

Cuarto.-Transcurridos los plazos de los artículos 85.2.º y 4.º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se elevaron los autos y el expediente administrativo a la Sala.

Quinto.-Por Providencia de 20 de julio de 2010 se acordó la formación y registro del presente rollo de apelación, designándose ponente, y señalándose para votación y fallo el día 7 de octubre de 2010.

Sexto.-En la tramitación del presente recurso se han observado los trámites marcados por la Ley, aunque no los plazos en ella fijados habida cuenta el volumen de trabajo y la pendencia que existe en la Sala.


FUNDAMENTOS DE DERECHO


 
Primero.-Sentencia apelada y alegaciones de las partes.

La sentencia objeto de apelación desestimó el recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto por don Nicanor y don Romualdo, en su calidad de Presidente y Vocal de la Sociedad Cooperativa La Hiniesta, frente al Acuerdo del Ayuntamiento de Zamora de 24 de junio de 2008, por el que se aprobaron los gastos originados por la ejecución subsidiaria de las obras de derribo de la edificación sita en la c) Nuestra Señora de las Mercedes n.º 73 y posterior urbanización de la zona destinada a vial, al objeto de girar liquidación correspondiente para su abono al obligado al pago, Sociedad Cooperativa La Hiniesta, declarando que dicha resolución era conforme a Derecho, por entender, en esencia, tras rechazar la causa de inadmisibilidad del recurso -contra acto reproducción de otros anteriores consentidos y firmes- opuesta por el Ayuntamiento, que la obligación urbanizadora impuesta en la licencia de obras y de primera ocupación -de fecha 30 de agosto de 1993, que otorgaba el plazo de un año para la terminación de las obras- no se encuentra sometida a los plazos de prescripción de las obligaciones tributarias o de las infracciones y sanciones urbanísticas, pues ha de entenderse afecta a la propia promoción urbanística o edificación para la que se concedió, subsistiendo hasta que se proceda al cumplimiento de la misma, y sin que a ello se oponga la expiración por finalización del aval en su día prestado, por tratarse de una garantía accesoria que no afecta a la validez y vigencia de la obligación principal; que se han observado por la Administración demandada los requisitos y trámites establecidos para la ejecución subsidiaria, y notificados, sin recurso, los Decretos de requerimiento de ejecución de obra bajo apercibimiento de ejecución subsidiaria -26 de enero de 2000, reiterado en el año 2002-, a los que la Cooperativa hizo caso omiso, y Acuerdo de ejecución subsidiaria de 28 de julio de 2003, y sucesivos hasta la final ejecución y aprobación de los gastos ocasionados; y que no se ha acreditado el invocado exceso en el requerimiento de pago -por dirigirse supuestamente respecto de la totalidad de la calle cuando la obligación de la Cooperativa únicamente afectaba a la mitad- pues aparte de que no se ha practicado prueba alguna que acredite dicho exceso, consta en autos que la otra mitad de la calle le es exigida por el Ayuntamiento a la entidad Covipro, S.L., que tiene constituido aval para garantizar las obligaciones de derribo de la edificación sita en el n.º 75 de la misma calle y de ulterior urbanización del terreno.

Don Nicanor y don Romualdo insisten en apelación que nos encontramos con una actuación que data del año 1993 -licencia de primera ocupación notificada el 5 de septiembre de 1993- en la que se le advertía que para el caso de que no terminara las obras de urbanización en el plazo máximo de un año, el Ayuntamiento ejecutaría el aval bancario presentado, de fecha 25 de agosto de 1993 y con una validez de dos años, sin que fuese nunca ejecutado, considerando que no es adecuado que siete años después -año 2000- comience mediante informe técnico nuevamente la ejecución para iniciarse la ejecución subsidiaria en julio de 2003, es decir, diez años después de la licencia, máxime cuando no se trata de un promotor incumplidor de sus obligaciones urbanísticas sino de un grupo de personas que se constituyen en cooperativa con la única finalizar de concluir el edificio -viviendas de protección oficial- que el original constructor no terminó, siendo lo lógico que el Ayuntamiento hubiera ejecutado el aval a sabiendas de que la Sociedad Cooperativa dejaba de tener actividad a la conclusión del edificio, como así ha sido, no habiendo cumplido el Ayuntamiento el modo de ejecución que anticipó, y estimando que el no establecimiento de una prescripción de la obligación subsidiaria va en contra de todos los derechos y garantías del contribuyente que establece el plazo de cuatro años actualmente fijado en la Ley General Tributaria -la ejecución subsidiaria se liquida como un impuesto municipal-, no debiendo sobrepasar el plazo de los cuatro años de las infracciones urbanísticas; y que son los administrados los que van a sufrir la falta de diligencia de la Administración en el cobro de su deuda -no ejecución del aval-, que se ha triplicado desde el año 1993.

El Ayuntamiento de Zamora se opone a la apelación alegando que no nos encontramos ante liquidaciones tributarias ni infracciones urbanísticas, siendo el plazo de prescripción de la obligación de indemnizar el de quince años ex artículo 1964 del Código Civil, tiempo no transcurrido desde la notificación de la licencia de primera ocupación el 7 de septiembre de 1993 hasta la notificación en fecha 25 de julio de 2008 del acuerdo ahora impugnado, aparte de que la prescripción ha sido objeto de interrupción por los acuerdos notificados de febrero de 2000, agosto de 2002 o septiembre de 2003, actos todos ellos consentidos por los recurrentes.

Segundo.-Sobre la prescripción de la obligación de urbanizar.

Con carácter previo debemos significar los siguientes antecedentes de hecho relevantes:

a) En fecha 30 de agosto de 1993 el Ayuntamiento de Zamora concedió licencia de primera ocupación de edificio de 23 viviendas sito en Crta. de La Hiniesta 130, solicitada por la Sociedad Cooperativa La Hiniesta, "advirtiendo al peticionario que en el plazo máximo de un año, deberá terminar las obras de urbanización y, que en caso contrario, el Ayuntamiento ejecutará el aval bancario presentado para hacer frente a estas obligaciones".

Las obras en cuestión traían causa de la condición contenida en la licencia de obra de 20 de marzo de 1990 en su día concedida a la mercantil promotora -licencia en la que se subrogó la cooperativa- de ejecutar la urbanización correspondiente a la Ctra. de la Hiniesta y a la Calle Nueva, y ello al haberse informado por los técnicos municipales que "no se ha completado la urbanización de la c/ de Nueva Apertura", siendo valoradas dichas obras en fecha 19 de agosto de 1993 en 1.027.525 pesetas. El día 26 de agosto de 1993 la Cooperativa adjuntó al expediente de licencia de primera ocupación aval de Caja España que "garantiza las obras de urbanización" de fecha 25 de agosto de 1993, con una validez hasta el 25 de agosto de 1995, y que se concede a la Cooperativa "hasta la cantidad de 1.027.525 ptas ante el Excmo. Ayuntamiento de Zamora, para garantizar la urbanización de la mitad de la calle de nueva apertura según el proyecto aprobado".

b) Con ocasión de la resolución de las peticiones presentadas por un vecino sobre el estado de pared medianera del inmueble de la c/ Nuestra Señora de las Mercedes, 75, como consecuencia del derribo del inmueble colindante, en el n.º 77, el técnico municipal informó en fecha 25 de enero de 2000 sobre el incumplimiento por los propietarios de la edificación de la Crta. de La Hiniesta de las obligaciones de urbanización -entre las que se incluían el derribo de determinada edificación sita en la c/ Nuestra Señora de las Mercedes- a que nos hemos referido anteriormente, por lo que en fecha 26 de enero de 2000 se dictó Acuerdo por el Ayuntamiento de Zamora del siguiente tenor literal: "1.º- Reiterar a D. Nicanor en representación de Sociedad Cooperativa La Hiniesta la orden de terminación de las obras de urbanización de la Unidad de Actuación H-3-a, a las que quedó condicionada la Licencia de Primera Ocupación concedida.

2.º- Advertirle que caso de no ejecutar dichas obras en el plazo máximo de tres meses, contados a partir del siguiente al de notificación de este Decreto, se ejecutarán las obras por este Ayuntamiento, con gastos a costa de los obligados, mediante el procedimiento de ejecución subsidiaria previsto en la Ley". Y

c) El procedimiento de ejecución subsidiaria, tras diversas vicisitudes sobre las que no se formula reproche alguno, concluyó, en lo que aquí interesa, con el Acuerdo del Ayuntamiento de Zamora de 24 de junio de 2008 aprobando los gastos originados por la ejecución subsidiaria de las obras de derribo de edificación en C/Nuestra Señora de las Mercedes 74 (sic) -en realidad, 73- y posterior urbanización de la zona con destino a vial, por importe de 19.479,80 €, "al objeto de girar la liquidación correspondiente para su abono al obligado al pago, la Sociedad Cooperativa La Hiniesta", único Acuerdo recurrido por la actora y que es el objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

Así las cosas, la cuestión de la existencia o no de un plazo para llevar a cabo la ejecución de los actos administrativos ha sido objeto de atención de la jurisprudencia que, en la línea de lo alegado por el Ayuntamiento demandado, ha establecido que el plazo para la ejecución es de quince años desde que se dictó.

En efecto, aún siendo evidente que no nos encontramos en el ámbito de las obligaciones tributarias ni de las infracciones o sanciones urbanísticas, no podemos sin embargo compartir la tesis de la imprescriptibilidad de la obligación urbanizadora asumida por la sentencia de instancia, en cuya virtud, dicha obligación, en cuanto afecta a la propia promoción urbanística o edificación para la que se concedió, subsistiría hasta tanto se haya procedido a su cumplimiento, y es que el plazo de los quince años sin ejecución hace nacer un principio también considerado por la jurisprudencia como es el de la seguridad jurídica, que impide que perviva indefinidamente una acción sin plazo. Ya el Tribunal Supremo Sala 3.ª, sec. 4.ª, en Sentencia de 5 de junio de 1987, citada por el Ayuntamiento demandado, señaló que "se debe entender que la prescripción de una orden administrativa de derribo firme no tiene lugar hasta el transcurso del plazo de los quince años prevenido en el artículo 1964 del Código Civil contado a partir de la fecha en que el acto quedó firme, de modo análogo a lo que ocurre con la prescripción de las ejecutorias (artículo 4.1 del Código Civil) para las que los autos de esta Sala de 16 de octubre de 1976 y 11 de julio de 1985, ya tienen aplicado el aludido plazo".

Este criterio de caducidad de las facultades administrativas de intervención fue adverado por la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2.000, cuya sentencia de instancia señalaba que "la cuestión debe analizarse desde los principios generales que regulan la ejecución de los actos administrativos y en este sentido es de ver que conforme a los artículos 44 y 101 de la LPA art.44 EDL 1992/17271 art.101 EDL 1992/17271 los actos de la Administración son inmediatamente ejecutivos, lo que significa que deben llevarse a efecto de manera inmediata, pues toda demora irrazonable pudiera ir contra lo dispuesto en el artículo 102 de la Constitución Española y en concreto contra el principio de eficacia impidiendo cumplir el fin de servir con objetividad los intereses generales que constituyen el soporte de la actuación de la Administración pública. Por ello, aunque ni la legislación específica urbanística ni la general de procedimiento administrativo prevean plazos de prescripción para ejecutar lo acordado, el principio expuesto, junto a los de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 de la Constitución) fuerzan a entender que la ejecución forzosa se halla sujeta a plazos de prescripción. En la medida en que el acto administrativo ordenó al constructor el derribo de un edificio, aquél contiene una obligación de hacer, la exigencia de cuya efectividad no puede quedar indefinidamente pendiente en el tiempo sino que por tratarse, en definitiva, de una obligación personal está sujeta al plazo de prescripción de quince años del artículo 1.964 del Código Civil, que es el plazo de que la Administración disponía para acudir al mecanismo de ejecución subsidiaria".

Más recientemente, la STS de 18 de noviembre de 2009 señala, ya en relación con el ámbito de la ejecución contencioso- administrativa dimanante de sentencia, que entendemos extrapolable al ámbito administrativo de ejecución, que "Al ser inviable la aplicación de la caducidad de la acción ejecutiva una vez abierta la ejecución de oficio con anterioridad, la solución pasa por lo que dispongan las normas sustantivas, lo que nos lleva a la aplicación general del plazo de prescripción de 15 años establecido en el art. 1964 del Código Civil para las acciones personales que no tuvieran señalado término especial de prescripción, que fue tenido en cuenta durante la vigencia de la anterior Ley, como expresamente declaró esta Sección en su sentencia de 20 de septiembre de 2005, en la que se rechaza la pretendida aplicación del antiguo plazo del art. 64.d) de la Ley General Tributaria, en un caso de ejecución de sentencia derivada de la anulación de una liquidación con orden de devolución de lo ingresado indebidamente. En definitiva, ante el régimen especial de la ejecución de las sentencias en la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y en el que el obligado al cumplimiento de las sentencias no es un particular, sino una Administración Pública, que sirve con objetividad los intereses generales con sometimiento a la Ley, resulta obligado seguir manteniendo la clásica doctrina de esta Sala de que la acción para ejercitar las acciones y derechos reconocidos en una sentencia está sujeta al plazo general de prescripción de 15 años establecido en el artículo 1964 del Código Civil, a contar desde la firmeza de la sentencia, tal como previene el art. 1971 del mismo, sin que pueda afectar al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, por tanto, el plazo quinquenal de caducidad que para interponer la demanda ejecutiva prevé el art. 518 de la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil, aunque sea computado desde la entrada en vigor de esta Ley. Acudir al mayor plazo prescriptivo posible para que una sentencia contencioso-administrativa se ejecute es contribuir al cumplimiento pleno del art. 118 de la CE, máxime cuando el derecho a la ejecución de la sentencia contencioso-administrativo no puede concebirse solo como un derecho del particular interesado en la ejecución, al estar implicado el interés público".

Por lo demás, este criterio de inaplicabilidad al orden jurisdiccional contencioso-administrativo del plazo quinquenal de caducidad previsto en aquel art. 518 de la LEC -en ningún caso aplicable por razones temporales al presente supuesto- ha sido mantenido por la STS de 27 de enero de 2010, y más extensamente por la STS de 25 de noviembre de 2009, que pone de manifiesto las diferencias procedimentales que hacen inviable la aplicación supletoria del artículo 518 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, a la ejecución de las sentencias dictadas por este orden jurisdiccional.

En definitiva, es claro que al tiempo de dictarse el Decreto de 26 de enero de 2000, en el que, con efectos interruptivos de la prescripción y bajo apercibimiento de ejecución subsidiaria, se reiteraba la orden de terminación de las obras de urbanización a la que quedó condicionada la Licencia de Primera Ocupación concedida en fecha 30 de agosto de 1993, no había transcurrido el mencionado plazo de quince años, todo lo cual arrastra la desestimación de este primer motivo de apelación.

Tercero.-Sobre el incumplimiento por el Ayuntamiento del modo de ejecución que anticipó, con ulterior pérdida de vigencia del aval bancario. Inexistencia. Pasividad de la recurrente.

Sin perjuicio de compartir las consideraciones de la sentencia de instancia sobre que la inexigibilidad del aval bancario por transcurso del plazo de dos años de vigencia para el que se concedió, como obligación subsidiaria o accesoria de garantía de la obligación principal, no afecta a la validez y exigibilidad de ésta -no se incluye como causa de extinción de las obligaciones ex artículo 1156 del Código Civil -, sin embargo y en relación con el reproche de la apelante sobre el cambio por el Ayuntamiento en la ejecución inicialmente anunciada, podríamos significar:

a) Que aunque la orden de urbanización dirigida a la Cooperativa ha sido en todo momento una y la misma, sin embargo, el Ayuntamiento aparentemente modificó la inicial advertencia o apercibimiento contenido en el Acuerdo de 30 de agosto de 1993 ("...en caso contrario, el Ayuntamiento ejecutará el aval bancario presentado para hacer frente a estas obligaciones"), por el contenido en el Decreto de 26 de enero de 2000 ("...caso de no ejecutar dichas obras en el plazo máximo de tres meses, contados a partir del siguiente al de notificación de este Decreto, se ejecutarán las obras por este Ayuntamiento, con gastos a costa de los obligados, mediante el procedimiento de ejecución subsidiaria previsto en la Ley"). Y

b) Que aunque dicha alteración -aparente- sirva de soporte a la queja de los apelantes cuando refieren que "lo lógico" es que se hubiera ejecutado el aval bancario y que la imposibilidad de ejecutar el aval se ha debido a la falta de diligencia del Ayuntamiento, sin embargo, este alegato no puede prosperar, ya que: (1) en realidad, no existe la variación que se denuncia pues la garantía en que consiste el aval bancario -cuya eventual ejecución se anunció- adquiere genuina justificación ante la previsión del gasto de ejecución de las obras que el Ayuntamiento deba acometer, precisamente, en fase de ejecución forzosa subsidiaria, que es la aquí seguida, siendo irrelevante, vigente la obligación principal, que el aval haya quedado cancelado o, por ejemplo, se hubiera revelado insuficiente en su cuantía; y (2) las peculiaridades del derecho administrativo imponían la obligación de recurrir frente a este eventual exceso en las consecuencias del incumplimiento supuestamente cometido al tiempo de reiterar la orden de urbanizar en el Decreto de 26 de enero de 2000, recurso que la Cooperativa no efectuó, haciendo caso omiso, como destaca la sentencia de instancia, y consintiendo en definitiva tanto dicho Decreto como los ulteriores actos administrativos que se dictaron en ejecución de lo acordado, salvo el último, objeto del presente recurso contencioso-administrativo, limitado a la liquidación del gasto a girar a la Cooperativa una vez realizadas las obras por empresa contratada por el Ayuntamiento, y cuyo objeto de impugnación no puede, ahora, referirse a eventuales vicios que, de existir, habrían quedado firmes y consentidos.

Cuarto.-Costas procesales de la apelación.

De acuerdo con el criterio objetivo del vencimiento que se establece en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer las costas de esta segunda instancia a la parte apelante, al haber sido totalmente desestimadas sus pretensiones impugnatorias.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,


FALLAMOS


 
DESESTIMAR el recurso de apelación formulado por don Nicanor y don Romualdo contra la Sentencia de 3 de noviembre de 2009 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Zamora, que se confirma, condenando a la parte apelante a las costas de esta alzada.

Devuélvanse los autos originales y el expediente al órgano judicial de procedencia, acompañando testimonio de esta sentencia, y dejando el original en el libro correspondiente.

Así por esta nuestra sentencia, que es firme, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación.-Publicada ha sido la anterior sentencia en el día de su fecha, de lo que doy fe.


Diligencia.-Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.


Este documento reproduce el texto oficial distribuido por el Centro de Documentación Judicial (CENDOJ). Lex Nova se limita a enriquecer la información, respetando la integridad y el sentido de los documentos originales.
 
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