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Sentencia T.S. (Sala 3) de 24 de marzo de 2011


 RESUMEN:

Urbanismo: Nulidad del Polígono III del Plan Parcial de Ugaldeguren y del artículo 170 de las Normas Subsidiarias de Zamudio. Disposición general. Revisión de oficio.

En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Marzo de dos mil once.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 1548/2007 interpuesto por D. Gervasio, y luego seguido por su hermana heredera D.ª Lourdes, representada por el Procurador D. Eduardo Muñoz Barona y asistida de Letrado; siendo parte recurrida AYUNTAMIENTO DE LA ANTEIGLESIA DE ZAMUDIO, representado por el Procurador D. Isidro Ortquín Cedenilla y asistido de Letrado; promovido contra la sentencia dictada el 8 de febrero de 2007 por Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en Recurso Contencioso-Administrativo 369/2005, sobre nulidad del Polígono III del Plan Parcial de Ugaldeguren.


ANTECEDENTES DE HECHO


 
Primero.-Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, se ha seguido el recurso número 369/2005, promovido por D. Gervasio y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE LA ANTEIGLESIA DE ZAMUDIO sobre nulidad del Polígono III del Plan Parcial de Ugaldeguren.

Segundo.-Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 8 de febrero de 2007 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: QUE DESESTIMANDO EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR LA REPRESENTACIÓN DE D. Gervasio, DEBEMOS MANTENER LA RESOLUCION IMPUGNADA (LA DESESTIMACIÓN PRESUNTA POR SILENCIO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO EL 18 DE ENERO DE 2005, CONTRA EL DECRETO DE ALCALDÍA DEL AYUNTAMIENTO DE ZAMUDIO DE FECHA 15 DE DICIEMBRE DE 2004 QUE DESESTIMÓ EL ESCRITO EN EL QUE SE SOLICITABA QUE SE DECLARE LA NULIDAD DEL POLÍGONO III DEL PLAN PARCIAL DE UGALDEBGUREN Y DECRETO DE LA ALCALDÍA DE FECHA 23 DE MARZO DE 2005, QUE DESESTIMA EXPRESAMENTE EL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO). SIN QUE PROCEDA EXPRESA IMPOSICIÓN DE LAS COSTAS PROCESALES CAUSADAS".

Tercero.-Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Gervasio, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 14 de marzo de 2007, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Cuarto.-Emplazadas las partes, D. Gervasio compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 8 de mayo de 2007 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo que consideró oportuno, solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "estime el recurso contencioso administrativo interpuesto en origen por mi mandante, todo con expresa imposición de costas en caso de oposición al presente recurso".

Quinto.-El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 30 de octubre de 2007, ordenándose también, por providencia de 10 de diciembre de 2007, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el AYUNTAMIENTO DE LA ANTEIGLESIA DE ZAMUDIO, en escrito presentado en fecha 30 de enero de 2008, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala se dictara sentencia "desestimando el recurso formulado, y en su consecuencia confirmando la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, y todo ello con expresa condena en costas al actor y recurrente, por su manifiesta temeridad procesal, al trasladar al Órgano Jurisdiccional cuestiones carentes del menor fundamento y huérfanas del mínimo soporte".

Por Providencia de fecha 15 de abril de 2009 se tuvo por personada a D.ª Lourdes en sustitución del recurrente D. Gervasio.

Sexto.-Por providencia de fecha 14 de febrero de 2011 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 16 de marzo de 2011, en que tuvo lugar.

Séptimo.-En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala


FUNDAMENTOS DE DERECHO


 
Primero.-Se impugna en este recurso de casación número 1548/2007 la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictó en fecha 8 de febrero de 2007, por la que se desestima el Recurso Contencioso-administrativo 369/2005, formulado por D. Gervasio contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto el 18 de enero de 2005 contra el Decreto de Alcaldía del AYUNTAMIENTO DE ZAMUDIO, de fecha 15 de diciembre de 2004, que desestimó el escrito en el que se solicitaba que se declarase la nulidad del Polígono III del Plan Parcial de Ugaldeguren.

El recurso se amplió al Decreto de Alcaldía de fecha 23 de marzo de 2005 que desestimó expresamente el recurso de reposición interpuesto. Asimismo, el recurrente presentó un escrito ante el Ayuntamiento de Zamudio, en fecha de 23 de noviembre de 2004, en el que solicitaba que se declarase de oficio la nulidad de pleno derecho del Plan Parcial Ugaldeguren III y del artículo 170 de las Normas Subsidiarias de Zamudio.

Segundo.-Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, y se basó para ello, en síntesis, en la siguiente argumentación:

"El recurrente pretende que se declare la nulidad de un Plan Parcial, y del art. 170 de las NNSS de Zamudio; se trata de normas de planeamiento, que participan del carácter de disposiciones generales. Resultaría de aplicación el art. 102.2 de la Ley 30/92. Pero debemos observar que la posibilidad de instar la revisión de oficio sólo se reconoce a los interesados respecto de los actos administrativos, no de las disposiciones administrativas (como son las normas de planeamiento). Tras la reforma del art. 102 operada por la Ley 4/99 la acción de nulidad se limita a los actos administrativos (art. 102.1 ), no a las disposiciones administrativas, puesto que se acogió el criterio del Consejo de Estado, que venía a concluir que abrir una vía más que permita a los interesados, en cualquier momento, sin límite alguno en el tiempo, la posibilidad de instar la nulidad de una disposición de carácter general, en lo que sería propiamente una impugnación directa, puede ser más gravemente perturbadora para la seguridad jurídica que útil para contribuir a la depuración del ordenamiento jurídico".

Apoya tal conclusión en diversas sentencias de la propia Sala de instancia (SSTJPV de 15 de marzo de 2002 y 23 de abril de 2003) y de este Tribunal Supremo (SSTS de 28 de noviembre de 2001, 14 de septiembre de 2001, y, fundamentalmente, 22 de noviembre de 2006) y termina señalando que "La parte recurrente, en el escrito presentado, trata de construir una interpretación del art. 102 , que le lleva incluso a cuestionar la propia norma. Pero, como resulta claro por la jurisprudencia transcrita, y resulta del propio art. 102 de la Ley 30/92 , el mismo no permite la iniciativa particular para revisar disposiciones de carácter general radicalmente nulas. Las alegaciones de la parte no pueden desvirtuar esta conclusión, que resulta del texto de la Ley y de la interpretación constante del TS.; la propia interpretación de la parte, o su opinión sobre la norma, no son argumentos suficientes para eludir su aplicación.

Procede, por ello, desestimar el recurso contencioso - administrativo interpuesto por la representación de D. Gervasio ".

Tercero.-Contra esta Sentencia ha interpuesto D. Gervasio, luego sustituido por su hermana y heredera D.ª Lourdes recurso de casación en el que esgrime ---en realidad--- un único motivo de impugnación, articulándolo al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), y en que considera infringidos:

a) Los artículos 102 y 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA) y la jurisprudencia que los interpreta, al haber cerrado la sentencia el paso al tratamiento de las pretensiones que constituían la cuestión de fondo de la demanda, e insistiendo en la ausencia de derogación del precepto citado en segundo lugar y en carácter de nulidad de pleno derecho del Plan Parcial impugnado.

b) Los artículos 17.1 y 18 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76), sobre los Planes Especiales.

c) Los artículos 86.2, 87.1, 2 y 3, así como 116.3 del mismo TRLS76.

Cuarto.-El motivo ha de ser rechazado, debiendo de limitarnos a reiterar la doctrina ya establecida por la Sala, de conformidad con los principios de igualdad y seguridad jurídica, sin que podamos analizar los extremos a los que el recurrente se refiere en los anteriores apartados b) y c).

En síntesis, lo que se pretendía revisar ante la Sala de instancia ---en el año 2005--- era la denegación municipal ---mediante los Decretos de la Alcaldía de precedente cita--- de revisar de oficio unos particulares de un Plan Parcial (el Plan Parcial de Suelo Urbanizable Industrial Ugaldeguren) aprobado definitivamente en 1985, así como el artículo 170 de las Normas Subsidiarias de Zamudio, aprobadas en 1987.

Esto es, la revisión de oficio de unas disposiciones de carácter general.

En relación con tal concreta cuestión, que es la única a la que responde la sentencia de instancia hemos expuesto en nuestras SSTS de 16 y 27 de noviembre de 2006 que:

"La acción ejercitada en este proceso por la Asociación Profesional demandante no es otra que la declaración de no ser conforme a derecho la desestimación presunta de la petición al Consejo de Ministros para que revisase de oficio una disposición de carácter general, concretamente el Reglamento de Seguridad Privada, que dicha Asociación demandante consideraba nulo de pleno derecho.

En relación con una pretensión de idéntica naturaleza se ha pronunciado recientemente esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en su sentencia de fecha 16 de noviembre de 2006 (recurso de casación 4014/2003 ), cuya doctrina debemos reiterar por resultar exactamente aplicable al caso ahora enjuiciado.

Dijimos entonces y repetimos ahora que "el artículo 102 de la Ley 30/1992 , en su redacción anterior a la reforma introducida por Ley 4/1999, no preveía un procedimiento para la revisión de oficio de las disposiciones de carácter general".

"Fue precisamente la Ley 4/1999, de 13 de enero, la que introdujo, en el apartado 2 del artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la revisión de oficio de las disposiciones generales en los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la propia Ley , dejando, sin embargo, muy claro el legislador, en la Exposición de Motivos de esta Ley 4/1999, que esa posible revisión de oficio de las disposiciones generales nulas no opera, en ningún caso, como acción de nulidad".

"Es decir, si bien, después de la modificación por Ley 4/1999, la Administración pública tiene potestad de tramitar un procedimiento para la revisión de una disposición general nula de pleno derecho, a que se refiere el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, tal potestad administrativa no supone conferir a los particulares interesados el ejercicio de una acción de nulidad tendente a obtener dicha declaración de nulidad radical, lo que, además, resulta lógico, dada la posibilidad que éstos tienen de impugnar en sede jurisdiccional una disposición de carácter general al ejercitar una acción frente a un acto de aplicación de la misma, basándose en que aquélla no es conforme a derecho".

La doctrina que acabamos de exponer, recogida en el indicado precedente, constituye también una razón añadida para desestimar la pretensión formulada por la Asociación demandante en sus respectivos escritos de alegaciones".

Con posterioridad hemos insistido en la STS de 25 de mayo de 2010 ---en relación, como aquí con un Plan Parcial--- que:

"Finalmente, el Plan Parcial, como disposición de carácter general, sólo podría ser declarado nulo por la propia Administración que lo aprobó siguiendo el trámite previsto en el artículo 102.2 de la Ley 30/1992 , siempre que concurriese alguno de los supuestos contemplados en elapartado segundo del artículo 62 de la misma Ley y sin que tal previsión normativa comporte, como esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado en sus Sentencias de fechas 22 de diciembre de 1999 (recurso contencioso 344/1997 ), 12 de julio de 2006 (recurso de casación 2285/2003 ), 16 de noviembre de 2006 (recurso de casación 4014/2003 ), 22 de noviembre de 2006 (recurso de casación 4084/2003 ), 22 de noviembre de 2006 (recurso contencioso 88/1997 ) y 28 de diciembre de 2006 (recurso de casación 4836/2003 ), que la revisión de oficio de las disposiciones generales pueda operar, en ningún caso, como acción de nulidad, y sin que se haya aducido, ni siquiera en casación, por la recurrente que el Plan Parcial en cuestión vulnere leyes o disposiciones administrativas de rango superior o esté incurso en cualquiera de las causas de nulidad radical previstas en el citado apartado 2 del artículo 62 , lo que, en cualquier caso, como acabamos de indicar, no legitimaría a la recurrente para ejercitar una acción de nulidad, pues, de existir tales supuestos de nulidad de pleno derecho, sólo la Administración Pública que lo aprobó estaría facultada para, siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 102.2 de la Ley 30/1992 , declarar su nulidad con las consecuencias previstas en el apartado 4 del mismo precepto".

Por último, en la mas reciente STS de 29 de septiembre de 2010, hemos insistido en esta mismo línea jurisprudencial:

"Esto es, el legislador ha excluido en este tipo de conflictos los recursos administrativos, pero no la solicitud de revisión de oficio, como podía haber hecho, de una forma expresa. A mayor abundamiento, el propio legislador ha excluido ---en el 102.2 de la LRJPA--- la posibilidad de que los particulares puedan instar la revisión de oficio de las disposiciones administrativas, estando solo para ello legitimadas las Administraciones Públicas, considerando solo, a los particulares, legitimados para instar la revisión de los actos administrativos (así lo ha señalado este Tribunal Supremo en la STS de 22 de abril de 2009 , y las que en ella se citan). Esto es, así como respecto de las disposiciones generales, solo se permite que la revisión de oficio se inste por la Administración competente, sin embargo, respecto de los actos administrativos tal revisión de oficio puede iniciarse "por iniciativa propia o a solicitud de interesado", sin que entre los interesados se excluyan a las otras Administraciones. Por ello, la Administración autonómica está legitimada en los dos apartados del 102 (actos administrativos y disposiciones generales) y puede instar, como interesada, de las Administraciones que integran la Administración Local, el inicio del procedimiento de revisión de oficio de los actos administrativos y ---con exclusividad--- de las disposiciones generales".

En la misma línea, más recientemente, debe citarse la STS de 16 de febrero de 2011.

Quinto.-Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.3 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio), si bien con la limitación, en relación con las respectivas minutas de letrados, de 2.500 euros cada uno, a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.


FALLAMOS


 
1.º No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 1548/2007, interpuesto por D. Gervasio, y luego seguido por su hermana y heredera D.ª Lourdes contra la sentencia dictada, en fecha de 8 de febrero de 2007 por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en su Recurso Contencioso-administrativo 369 de 2005, la cual, en consecuencia, confirmamos.

2.º Condenar a la recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

Publicación.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.


Este documento reproduce el texto distribuido por el Centro de Documentación Judicial (CENDOJ), en cumplimiento de las condiciones generales de reutilización establecidas por el artículo 3.6 del Reglamento 3/2010, sobre reutilización de sentencias y otras resoluciones judiciales.
 
 
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